明确化妆品安全评估体系持续完善基本路径

本文转自：中国医药报

明确化妆品安全评估体系持续完善基本路径

——对《国家药监局关于发布优化化妆品安全评估管理若干措施的公告》的认识和思考

根据《国家药监局关于发布〈化妆品安全评估技术导则（2021年版）〉的公告》，化妆品完整版安全评估制度于今年5月1日起实施。为引导化妆品行业提升安全评估能力和水平，纾解企业开展安全评估工作存在的问题和困难，国家药监局组织制定了《国家药监局关于发布优化化妆品安全评估管理若干措施的公告》（以下简称《公告》），并于4月22日公开发布。《公告》分为正文和附件两部分，从报告分类管理、技术指南细化、数据收集使用、强化宣传培训等方面，全面指导帮扶企业规范开展安全评估工作，同时明确了我国化妆品安全评估体系持续完善的基本路径

□ 山水

《公告》研究起草过程中，遵循“稳中求进、以进促稳、先立后破”的总体要求，坚持放管结合、科学务实、与时俱进的工作原则，力求在不降低安全标准的前提下，提高行业安全评估的可操作性和原料数据的可获得性，切实解决化妆品企业在安全评估工作中存在的堵点、难点问题，推动化妆品行业高质量发展和高水平安全良性互动。

《公告》正文部分说明了发文目的、发文依据和施行日期。同时，对此前国家药监局发布的规范性文件《化妆品注册备案资料管理规定》中有调整的内容作出了新的规定，明确部分符合条件的普通化妆品，企业可以提交安全评估基本结论代替原来要求的安全评估报告作为安全评估资料，安全评估报告由化妆品企业存档备查；对已按照原有要求开展安全评估的产品设置了一年的过渡期。

《公告》的附件为《优化化妆品安全评估管理若干措施》，规定了优化措施的具体内容。优化措施主要包含四个部分，分别为“加强技术指导，提升化妆品安全评估能力”“整合原料数据资源，提高原料数据使用便利性”“创新评估报告管理机制，促进产品上市提质增速”“推动安全评估体系建设，提高产品安全保障水平”。

加强技术指导，提升化妆品安全评估能力

这部分共有三条措施，主要聚焦评估技术层面，为企业提供具体指导。

一是提升安全评估相关技术的应用能力。制约化妆品行业安全评估发展的一个重要方面，是很多企业不知道如何使用交叉参照、TTC（毒理学关注阈值）等评估技术来评估原料的安全性，或者只了解基本要求和程序，但不掌握技术细节，影响评估结果的认可度。为提升上述评估技术的适用性和接受度，国家药监局技术支撑部门（以下简称技术支撑部门）组织行业协会、企业代表、有关专家等在《化妆品安全评估技术导则（2021年版）》（以下简称《导则》）要求的基础上，起草了更加细化具体的技术指南，特别是针对行业关注的植物提取物、生物发酵产物等原料，提出了解决路径，在满足安全性要求的基础上，合理调整使用范围，使得多数缺乏毒理学终点的原料可以通过交叉参照、TTC等方法进行安全评估。

二是提升风险物质的有效识别和控制能力。技术支撑部门组织起草了《化妆品风险物质识别与评估技术指导原则（征求意见稿）》。征求意见稿针对不同类别、不同特性的产品，系统性地提出了风险物质识别要求，企业可以根据自身产品的配方、工艺等，开展风险物质识别。该指导原则出台后，将给企业提供风险物质识别的方向和参考，有助于从整体上提升我国化妆品风险控制水平。

三是加强产品质量稳定性研究。《导则》规定，化妆品企业应当结合产品的具体情况评价相关理化指标以确定产品的稳定性，并对与内容物直接接触的容器或者载体的理化稳定性及其与产品的相容性进行评估，对产品的防腐体系的有效性进行评价，保障每批次上市化妆品的质量稳定。关于产品稳定性测试、微生物挑战测试、包材相容性测试，行业普遍反映，不同企业采用的方法差异性很大，还有一些企业不知道如何开展相关测试和评估。为此，技术支撑部门将组织专家制定相应测试方法供企业参考，企业可以使用这些测试方法进行测试或者评估，也可以使用行业标准、国际标准或者本企业开发的方法进行测试或者评估，以确保产品质量稳定。需要注意的是，在注册备案时，不需要提交三项测试的全部资料，只提交测试或者评估结论即可。未来，随着技术进步和科学发展，三项测试的要求还会根据行业发展实际进行调整完善。

整合原料数据资源，提高原料数据使用便利性

这部分共有三条措施，旨在促进解决化妆品原料数据缺口问题。

一是规范原料安全评估数据的使用。《导则》第六部分明确了化妆品原料的安全评估原则，主要从六个方面给出了原料评估可以采用的依据，分别是：《化妆品安全技术规范（2015年版）》相关规定、权威机构发布的原料评估结论、香精的相关标准、TTC、交叉参照，以及原料理化特性、使用历史、临床研究、人群流行病学调查等资料情况。其中，最后一项原料理化特性、使用历史等有关资料，涉及范围比较广，很多企业不知道如何统筹考虑原料的各项信息，从何种途径收集相关信息，以及如何整理使用相关信息。特别是使用历史，在实施简化版安全评估报告期间，企业习惯使用《已使用化妆品原料目录（2021年版）》中的最高历史使用量作为评估依据。由于存在路径依赖，部分企业没有认真梳理自身的原料信息，也没有构建企业内部的原料数据库，导致难以整理企业原料的使用历史，也不知道如何规范使用这些数据。但由于很多最高历史使用量的数据不够精准，在实施完整版安全评估报告后不再允许企业使用，这就会导致很多中小企业面临收集、利用原料使用历史的问题。对此，技术支撑部门将组织制定原料数据使用指南，指导企业提供满足评估要求的证明资料，并遵循证据权重原则使用数据，提高化妆品原料评估的科学性。

二是整合发布原料安全评估相关数据信息。为了提升原料数据的可及性，技术支撑部门将收集国际权威机构如CIR（美国化妆品原料评价委员会）、SCCS（欧盟消费者安全科学委员会）等的原料评估数据，并以适当方式发布数据索引，方便企业使用相关评估资料。同时，还将依托化妆品注册备案信息化系统，收集、整理已上市产品的原料使用信息，逐步形成较为完善的原料安全公共数据库，来替代最高历史使用量。

三是指导构建和完善原料数据共享平台。指导化妆品行业专业组织协调各方资源，特别是化妆品原料行业专家，建立类似CI R的专业机构，收集化妆品原料数据，并组织专家进行评估，构建社会化的原料数据共享平台。

创新评估报告管理机制，促进产品上市提质增速

这部分共有两条措施，主要涉及安全评估报告管理方式的调整——根据企业质量管理体系建立运行情况及产品特点，对不同风险产品实施分类管理，加速低安全风险产品上市，同时提升重点产品的质量保障水平。

一是建立安全评估报告分类提交制度。对于风险较高的产品，如儿童化妆品、祛斑美白类化妆品等，要求企业继续提交完整版安全评估报告；对于风险较低的产品，企业可以仅提交安全评估基本结论，安全评估报告留档备查；介于两者之间的产品，采取折中的管理方式。这样的安排既避免了完全留档备查对原有制度的冲击，又有助于提升监管效能，间接促进产品上市的提质增速。

二是明确化妆品终产品安全性测试的适用原则，并将其作为“兜底性”措施。据统计，全球能够用于化妆品生产的原料高达2万多种，但不少原料缺少完整的毒理学数据，欧美等国家和地区有条件允许化妆品安全评估报告中的个别原料缺少部分数据。尽管我国将采取多项措施丰富原料数据来源，但根据行业和技术部门估计，还是会存在较多原料数据不足的问题。因此，为保障产品安全，同时兼顾行业发展实际，在总结以往监管经验的基础上，允许企业开展终产品安全性测试，作为企业开展产品安全评价的补充。需要说明的是，终产品安全性测试（包括动物试验、体外试验或者人体安全性试验）和安全评估是两种并行的化妆品安全性评价路径。

为促进我国化妆品产业与国际接轨，自2013年起，我国允许国产普通化妆品通过安全评估的方式确保产品安全。2020年6月颁布的《化妆品监督管理条例》提出建立安全评估制度，要求所有化妆品在上市前都应经过安全评估和安全性测试，但对于部分普通化妆品，在满足一定条件下，可以豁免安全性测试。基于上述背景，《公告》提出，部分化妆品如果存在少量原料缺少评估数据，可考虑对终产品开展安全性测试，将其结论与安全评估报告一并作为产品安全性的判定依据。这并不意味着可用安全性测试代替安全评估。两者分属不同的途径，不能相互替代，安全性测试结果只是在安全评估缺失部分原料数据情况下的“补强”证据。

推动安全评估体系建设，提高产品安全保障水平

这部分共有四条措施，主要围绕我国化妆品安全评估体系的逐步完善进行谋划布局。

一是强化安全评估相关基础建设。对化妆品原料的认知程度和风险管控能力是化妆品安全评估水平的本质体现。化妆品安全评估是一项系统性工程，需要社会各方协同发力。一方面，要加强化妆品监管科学研究，强化化妆品原料标准管理，全面梳理基础原料、功效原料、大宗原料，针对性地细化技术要求；另一方面，化妆品企业要落实主体责任，重视安全评估能力建设和人才队伍培养，不断提高化妆品安全评估的科学性和规范性。

二是落实企业对产品全生命周期的管理责任。在产品上市前对产品开展安全评估，尽可能地排除产品可预期风险是企业的基本责任。化妆品企业要想长远健康发展，产品的质量安全是基础。而要保障产品的质量安全，企业需要持续完善质量管理体系，做好产品上市后不良反应监测和安全再评估。

三是支持化妆品安全评估学科建设和专业人才队伍培养。目前，国内化妆品企业普遍缺少安全评估从业人员，人才缺口较大。作为安全评估体系的重要一环，人才队伍建设亟须加强。鼓励高校在化妆品专业设置安全评估相关课程，健全专业人才培养体系。据悉，国家药监局将组织编写培训教材，开展化妆品安全评估法规和实操培训，借鉴欧盟模式，推动建立安全评估员制度。

四是加强化妆品安全评估工作交流与技术合作。为了及时了解企业在安全评估工作中存在的问题，要充分发挥行业协会的桥梁纽带作用，搭建沟通平台，吸收借鉴各方技术力量和管理智慧，推动安全评估体系持续完善。

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持续推进化妆品安全评估制度落地实施

化妆品是人体健康相关产品，直接施用于皮肤毛发表面。大多数人每天都会使用化妆品，但使用习惯差异比较大，有些人会使用大量化妆品，长期使用会有明显的蓄积作用。因此，企业应当在化妆品上市前对化妆品的安全性进行评估，保障产品的安全。

为提升化妆品安全保障水平，督促引导企业切实开展产品安全评估，2020年6月国务院颁布的《化妆品监督管理条例》（以下简称《条例》），借鉴欧美监管经验，专门引入安全评估制度，规定“化妆品新原料和化妆品注册、备案前，注册申请人、备案人应当自行或者委托专业机构开展安全评估。从事安全评估的人员应当具备化妆品质量安全相关专业知识，并具有5年以上相关专业从业经历。”以此为依据，国家药监局于2021年4月19日制定发布了《化妆品安全评估技术导则（2021年版）》（以下简称《导则》），细化评估要求，指导行业规范开展评估工作。《导则》自2021年5月1日起施行。

安全评估是一项全新的管理制度，其专业性、科学性极强，需要大量的毒理学数据作为支撑。而我国大多数化妆品企业发展起步较晚，安全评估意识和能力不足，且缺乏专业的安全评估人员，难以立即全部依照国际通行规则开展评估工作。对此，国家药监局在发布《导则》时，兼顾保障产品安全和适应行业发展实际，提出对安全评估采取分步实施的做法，指导企业逐步提高安全评估水平。

为了贯彻落实《条例》《导则》等法规要求，国家药监局专门组织设计了相关课程，广泛开展相关培训，取得了良好效果。至今，简化版安全评估报告制度已实施约两年半的时间。总体来讲，通过实施简化版安全评估报告制度，我国化妆品企业的安全评估意识和能力普遍提升，生产经营活动稳定有序开展。此外，通过安全评估对化妆品的安全性进行评价，符合国际发展趋势，有利于促进化妆品国际贸易。不过，在简化版安全评估报告实施过程中也暴露了一些问题。

一是评估数据缺乏。与欧美发达国家和地区相比，我国在化学品基础数据的积累和整理方面还存在较大差距，特别是很多化妆品企业和化妆品原料企业发展起步较晚，对数据的收集和掌握还有较大欠缺。

二是评估技术应用缺少细化规则。《导则》对交叉参照、TTC（毒理学关注阈值）等评估技术作出了原则性规定，但在实际应用过程中，企业缺乏具体的操作指导，无法规范使用这些评估技术，导致评估数据不被接受。

三是国内安全评估人员队伍建设有待加强。由于安全评估是一项新制度，国内化妆品企业普遍缺少专门的安全评估人员，一些新入行的安全评估人员工作时间较短，缺少相关工作经验，评估水平也有待提高。

除了上述原因，叠加新冠疫情等不可抗力因素，导致化妆品企业在开展安全评估时，特别是完整版安全评估，面临一些困难和挑战。为了帮助指导企业开展化妆品安全评估工作，解决企业在开展安全评估工作中遇到的问题和困难，国家药监局组织制定了《国家药监局关于发布优化化妆品安全评估管理若干措施的公告》，进一步细化技术操作指南，提高原料数据收集使用便利性，促进产品上市提质增速，推进化妆品安全评估制度有序实施。 （山水）