中国古代如何开展巡视

本文转自：学习时报

李宪堂

中国古代历史上的巡视在整肃吏治、加强权力监督方面发挥了重要作用。然而，古代的监察权源于封建王朝的皇帝和皇权，很容易自我膨胀从而危害正常的行政体制和社会秩序。如何有效地监管和制约巡视机构、防止其滥用职权，也是中国古代封建王朝解决权力监督问题必须面对的重要课题。它们解决此课题的首要途径和办法就是制定完善相关法律和规定，确保巡视机构和巡视官员“依规依法巡视”。

在监察制度初具规模的秦汉时期，就有了对监察权比较详细的法律规定。汉惠帝三年（公元前192年），汉朝中央政府制定了一部性质明确、内容简洁的监察法规——《监御史九条》，又称《御史九法》，规定了明确的监察内容。元封五年（公元前106年），汉武帝分全国为十三部（州），每部（州）派刺史一人，于每年秋天巡行郡国，按“六条问事”，监督郡国。“六条”对刺史监察的范围和权限进行了较为详明的规定，为后世王朝约束监察权树立了典范。隋朝亦制定“六察”条文，规定了御史巡视地方的具体内容。唐朝在此基础上加以细化，推出了《巡察六条》。元朝颁布《提刑按察司条画》《设立宪台格例》等条文，规定提刑按察司的职责多达三十余项，对巡视机构的权限、巡视纪律等都有较为明确的规定和要求。明清时期监察制度进一步完善发展到法典化的程度，如洪武年间颁布《宪纲》，到英宗时期细化为《宪纲条例》，清代制定了《钦定台规》，使巡视官员履职皆有法可依。

隋唐以后，历代中央政府都注重通过完善法律法规来监管和制约巡视机构，以确保其行使权力的合法性、透明性和有效性。有关措施包括：中央政府制定详细的巡视制度规范，明确巡视官员的职责、权限和工作流程，确保巡视工作有法可依、有章可循；建立严格的报告和审查制度，巡视官员需定期报告工作进展情况和取得的成果，中央政府对巡视机构的行动计划、调查与处置结果进行定期或不定期的审查和评估，以确保其符合中央政府的政策和法律要求；以严格的条文和程式定期对巡视官员进行考核，根据表现给予奖励或惩罚，并且各个朝代大都设有对巡视官员的责任追究制，对于违反巡视制度规定的官员，中央政府依法进行严肃处理，包括撤职、降级、罢免等处罚措施，以儆效尤；对巡视官员采取“重刑峻罚”政策，犯同样的罪过受到的惩罚比一般官员要更加严重。如元朝颁布的《禁治察司条例》规定巡视官员违法犯罪，罪加一等；明朝法律明确规定，巡按御史犯法，罪加三等。多数王朝对监察官犯罪的纠治，都要比对一般官员犯罪的处理更为严厉。

为了防止御史坐大成势、滥用职权，有的朝代还实行定期轮换和回避制度，御史出巡时要回避出生地、籍贯地、亲戚故旧等，不得在任期内与地方官员结交，以防止利益输送和腐败行为的发生，从而保证了巡视工作的公正性和有效性。明初巡按御史出巡只能骑毛驴，带两名书吏，不能也不敢扰动地方。中央政府还设立了专门机构对巡按御史的工作进行监督和考核，确保其能够忠实履行职责，出巡活动经费由中央严格控制，回京复命后要将开支账目上报都察院核销。

中国古代巡视制度的一个重要经验在于其具有较为鲜明的法制化和组织化特点，规范的制度设计和严格的选拔、考核程序，在一定程度上保障了巡视官员的效能和忠诚。然而古代权力的私有性、巡视制度的局限性，决定了法制措施容易受到利益和人情的冲击，一旦约束失范、管控不力，监察权就会迅速失效、变质乃至变异，使原本纠奸治罪的巡视职能变成聚敛谋私的途径或手段。如东汉末年，朝纲废弛导致以巡视监督为本职的刺史权力日益膨胀，逐渐成为凌驾于郡守之上的一级行政长官。同时，传统生产方式下行政管理的局限性比如信息传递不畅、审计能力不足等情况，很容易使监察权与行政权和地方势力纠缠在一起。汉、唐两代的刺史最后成为独霸一方的诸侯，元代的肃政廉访司成为腐败的渊薮，都是因为监察权没有受到应有的管控而恶性蜕变的缘故。

从历史上看，建立完善的制度体系，使巡视在法律的框架内运作，是巡视制度建设的首要也是根本之务。对巡视机构的地位与职能，对巡视官员的角色、身份、权力范围、基本义务以及巡视活动的程序、处理措施以及巡视官员的选拔与任命等，都要有严密的规定，使巡视官员一切以制度为依据，以法律为准绳，确保其权力行使的合法性和透明性，这是被历代实践所证明的、保证巡视制度行之有效的必要条件。而一旦法律的框架和底线被突破，巡视制度的监督效果就会大打折扣。