汉代刺史制度的设立与职能演变

刺史制度起源于汉代武帝时期，是武帝为了加强君主专制与加强中央集权强化而设立的。刺史的主要职能是监察职能，而监察对象是地方上的州郡长官，是维护皇权的一种有效手段。监察制度早在战国便有雏形，秦朝始皇帝派遣御史监督州郡已有前例，《汉书·百官公卿表》：“监御史,秦官,掌监郡”。

但是由于秦代监御史过高权力了统兵、监郡、开渠、甚至治狱等特权，由此限制了地方长官的治理导致地方百姓积怨良久。因而武帝时期在此基础上吸取秦的教训设立州刺史，自此以后，中国古代监察制度开始走向一个新的程度。

汉代刺史制度无论是在西汉还是东汉时期，都是为了保障皇权，维护中央政府对地方的控制。在汉代最初的刺史一职中，刺史仅仅负责监察地方州郡长官，因为在汉代刺史之前，地方太守直接受皇帝领导，是皇帝对地方掌控最重要的官职。

地方的安危直接影响到中央的统治地位，因而在《后汉书》中就记载汉宣帝曾言：“与朕共治天下者，其唯良二千石乎！”刺史最初只是为了辅佐地方太守并且监督其有无违法的行为，而到了西汉末年，东汉末年，地方太守权力反而不如地方刺史，通过探究东汉时期刺史职能演变，我们可以探究刺史伴随政权的改变并对政权产生了怎样的影响。

汉代刺史的起源以及职能作用

1.汉代刺史制度的渊源以及设立的背景

上文提到，刺史制度的雏形可以追溯到秦代，《史记·秦始皇本纪》：“分天下以为三十六郡,郡置守尉监。”其中的守，尉，监分别就是郡守，太尉和郡监。秦代郡监权力很大上文也曾提及，正是因为郡监的擅权，使得郡守权力分散，在很多方面政令无法有效通畅地运行，因而在陈胜吴广起义时，很多地方响应。

西汉初期，汉高祖皇帝刘邦在位期间，由于连年的战争使得百姓迫切需要恢复被战争破坏的经济上，汉朝对内需要解决异姓诸侯王的威胁，对外则需要应对匈奴的骚扰，因而对于地方的发展和同姓诸侯王国的发展，汉中央政府决定实行休养生息政策，减少地方政府对于民众百姓的生活干预，因而，在整体上仍旧遵循秦制的汉初，并未设立郡监。

但是随着汉代经济的逐渐恢复，异姓诸侯王的消灭，同姓诸侯王国对于中央集权的威胁，汉代中央朝廷逐渐意识到地方对于中央集权的重要性，因而开始恢复郡监制度，同时也是为了推动同姓诸侯王国的经济恢复和发展以及保障“黄老政治”的继续发展。

但是在文景之际，郡监对于地方的监管并不到位，导致很多地方出现失职行为，朝廷的很多旨意并未按照预期有效的实行，针对这种现象，朝廷分别派遣御史和丞相史出使地方负责监察郡监工作。

《汉旧仪·补遗卷上》记载：“惠帝三年,相国奏遣御史监三辅郡,察辞诏讼,凡九条。监者两岁左右,常以中月奏事也。”同样的在《通典·三十二》中也记载：“文帝十三年,以御史不奉法,下失其职，乃遣丞相史出刺,并督监察御史。”

因而我们可以看出高祖以后郡监制度逐渐恢复。但是郡监失职就派遣御史，御史失职就派遣丞相史的做法会造成职能的重叠，从而加剧政事的快速解决，以及相互间推诿的局面，因而郡监制度的改革势在必行。

2.汉代刺史制度的建立和发展以及产生的作用

由于文景之际，御史，郡监，丞相之间的职能重叠，造成很多不必要的麻烦，等到汉武帝时期，地方监察制度的改革便提上了日程。武帝时期，百姓人口已经走向新的高峰，经济得到极大的发展。《史记·平准书》记载武帝时期：“民则人给家足，都鄙廪庾皆满，而府库余货财。京师之钱累巨万，贯朽而不能校。太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，至腐败不可食。”

武帝时期经济政治文化都达到了西汉时期的巅峰，为了保障对外匈奴战争能够有效地进行，汉武帝便开始在政治经济军事文化等多方面进行改革，西汉历代皇帝的休养生息为武帝改革提供了坚实的物质基础。

因而在元封元年，废除了御史监察地方的职能。《汉书·百官公卿表》记载：“武帝元封五年，初置部刺史，掌奏诏条察州。”武帝设立刺史，指定“六条”来作为刺史进行检察职能的标准，在这“六条”以外的一概不理。

在这“六条”中只有第一条针对地方豪强其余五条都是针对俸禄“两千石”的地方太守官员。因而针对“六条”的颁布我们可以看到刺史最初的职能便是监管地方官员工作。而这样的好处就是防止地方和王国的太守不听从中央号令，也避免了秦朝郡监权力过大而干扰地方。

武帝设立的刺史俸禄“六百石”远低于“两千石”的地方长官，但是刺史位卑权重，直接监管郡国守相。监察和行政权力的分离，成功地保障了中央和地方实力的稳定，因而也被历代王朝所继承。

昭宣之治，刺史制度进一步发展，在维护皇权，稳固吏治，保障民生等方面起到了积极作用，昭宣中兴的发展离不开刺史制度对其的推动。

东汉以后刺史职能的发展演变

1.东汉刺史制度的恢复

在东汉恢复刺史制度之前，西汉末年的刺史制度开始走向了异化，由于西汉末年皇帝多年幼，外戚专权时有发生，地方的豪强大族开始不断要求提高自己的权益，在这一背景下，刺史制度从原来的监察州郡太守逐渐扩大到拥有一定人才选拔权，可以向中央政府推荐人才。

《汉书·朱博传》记载：“今部刺史,居牧伯之位,乘一州之统,选第大吏,所荐者高至九卿,所恶立退,任职重大。”随着权力的扩大，刺史有了自己的固定治所，有了自己的属官，刺史开始与地方长官争夺地方治理的权力。

等到了王莽新政时期，由于王莽篡权以及一系列偏向豪强的政策使得大量起义不断爆发，为了维护新政权的稳固，王莽将地方刺史权力扩大，原本的监察职能不在，转而将领兵和行政职能统为一体。

等到东汉时期，为了加快实现地方剩余势力割据局面的结束，东汉光武帝任命心腹将领担任地方刺史，掌兵与行政权力统一，方便对割据势力进行围剿，或者任命割据势力头目为地方长官，实现和平统一。

受到战时政策的影响，光武帝不断扩大地方刺史的权力，来保障地方稳定。这一时期，原本刺史职能极大增强，被冠以州牧之名。东汉时期，州牧不仅是行政掌兵的职权，还拥有固定的治所以及下属的官员，同时拥有刺史原本监察职能。因而王莽时期刺史权力在东汉光武帝时期得到了恢复。

但是，随着东汉国家的统一，国家政权趋于稳定，原本用于割据战争需要的政策开始被逐渐废除，光武帝废除了原本州牧制度。《后汉书·光武帝纪》记载：“遂罢州牧,复置刺史。”原本的州牧恢复为刺史，仍旧监管地方长官的表现。

明、章、和之际,因为中央政府的势弱，边境不断受到少数民族的骚扰，因而开始赋予部分地方刺史权力，来保障边境地区的安全。

因而在历代中央与地方的分权对抗中，刺史并非是通过同中央对抗从而获得的权力，而是中央将权力交给刺史。在三国中我们也能常常看到刘备领徐州牧，荆州牧，袁绍领冀州牧等等，这些汉末人物都是受封刺史，掌兵权行政于一身。

2.东汉时期刺史制度的分析

很多制度的存在有着历史必然的需要，事物都包含两面性，一个好的制度也会有不利的方面，很多时候某些制度的选择都是两害相权取其轻。

东汉时期刺史制度有好的方面也有坏的方面。刺史制度积极方面是有利于加强中央集权，保障地方稳定，加强皇权。东汉历代皇帝都注重对地方官员的监察，监察范围的广度和深度都超过了西汉时期。

东汉时期，赋予地方刺史行政职能有利于地方经济建设，在东汉初期稳固了东汉政权的执政基础，在应对灾难时，州郡长官无法决策时，刺史可以代替进行决策，以此保障地方稳定，刺史的存在是帮助地方州郡长官统筹全局，并且针对问题及时提出意见。而东汉时期刺史举荐制度，刺史严格监察新任官员，考察品行，筛选出高素质官员，不断为中央朝廷提供人才，巩固政权稳定。

但是刺史制度同样出现消极问题，如同东汉末年，外戚宦官相互争权，刺史作为地方监察常常会被卷入权力纷争之中，导致监察职能逐渐丧失，而东汉刺史的带兵权，同样成为地方危害，中央难以实际控制，地方权力实则掌握在刺史手上。

东汉末年黄巾军起义，使得刺史获得兵权，各地刺史纷纷招兵买马，东汉政权实质已经是名存实亡了。汉末三国争霸除了外戚宦官专权争斗外，很大一部分原因就是地方刺史行政经济军事权力的过分集中导致的。

三．结语

刺史制度的演变发展贯穿了两汉政权的始终，从武帝时期的“六条问事”到东汉末年刺史权力的集中，每次的不断变化都是政权的需要，但同时也对政权产生深远的影响。东汉末期，刺史权力的尾大不掉，导致中央朝廷势弱，地方割据，阶级矛盾激化。

东汉末年政权赋予刺史兵权希望以此平叛，却反而亲手葬送了自己，由此我们可以知道，监察权如果不得到有效监管就会导致监察的变质，只有正确处理好监察和权力之间的关系才能保障中央和地方的稳固。