一文读懂何为“隐性债”“债务置换”，为何此次12万亿元大规模化债

本文转自：人民日报中央厨房-麻辣财经工作室

曲哲涵

11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。根据议案，将增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，一次报批，分3年实施。

在全国人大常委会办公厅举行的新闻发布会上，财政部部长蓝佛安表示，从2024年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。加上此次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。同时也明确，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。

蓝佛安表示，上述三项政策形成了总额12万亿元的化债“组合拳”，可在2028年之前，将地方需消化的隐性债务总额从2023年末的14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，平均每年消化额从2.86万亿元减为4600亿元，不到原来的1/6，化债压力大大减轻，依靠自身努力完全可以化解。

什么是隐性债？“债务置换”怎样进行、有何作用？为什么当前要以前所未有的力度解决地方隐性债务问题？相关政策落地后能产生哪些效果？就这些问题，我们梳理了一些“知识点”，采访了中国财政科学研究院院长杨志勇和粤开证券首席经济学家罗志恒。

一问：什么是隐性债，为何进行“债务置换”？

政府发债是目前国际上普遍采用的财政政策工具，政府通过发行债券来向社会公众筹集资金，投向基础设施建设、公共服务、社会保障支出等公共领域。发债目的在于调节经济，平衡财政收支，以及为特定项目筹集资金等。

我国对地方政府法定债务进行限额管理，并监测政府负债率、新增债务率、偿债率等指标，使之不超出警戒线。

何为隐性债？就是指地方政府在法定债务之外，直接或承诺以财政资金偿还，以及提供担保等方式举借的债务。对这类债务，由于政府或承诺偿还、或提供担保，形成了实际的债务负担。隐性债务“无序生长”，将导致政府债务规模失控，进一步引发债务风险。

因此，近年来我国大力化解隐性债务，债务置换就是化债的主要措施之一。

“债务置换让债务信息更加透明。”杨志勇表示，地方债的产生有客观需要，此前不允许地方举债，在特殊条件下，形成了隐性债；隐性债不利于地方财政防范化解风险，与治理体系和治理能力现代化要求相悖，需要化“隐债”为“明债”，同时让债务期限合理化、债务利率更加优化。

“债务置换的核心就是‘时间换空间，隐性债务显性化’，拉长债务周期、降低债务成本，实现债务管理的规范化和透明化，这本身就是一个风险下降的过程。同时，隐性债务显性化有利于监管部门更准确地评估风险并采取精准举措；债务的透明化有利于国际社会和国内民众更好、更科学地评估和判断中国政府债务风险和财政空间，社会预期也会更加稳定。”罗志恒说，由于是置换，因此并不提高总体债务水平。

进行债务置换，为何要提高债务限额？为强化财政纪律约束并控制风险，我国《预算法》规定，对债务实行限额管理，举债规模余额不能超过限额。因此，将“隐债”换成“明债”，需要提高原来已经明确的限额。同时，地方各级预算由地方各级人民代表大会审查和批准，中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准，所以这次增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，也是经十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过后，才能实施。

“债务置换是中国财政部门的一项创新举措。”罗志恒介绍，2015年以来，至此次出台”一揽子“12万亿元化债方案前，我国已推进了四轮债务置换。

第一轮为2015-2018年，通过发行12.2万亿元债券置换非债券形式的存量政府债务。此轮置换的债务之前已纳入政府债务管理，不属于隐性债务。

第二轮为2019年-2021年9月，主要是通过发行置换债券和特殊再融资债券开展建制县化债试点工作，此轮化债规模达到8186亿元。

第三轮为2021年10月-2022年6月，主要是推进北上广全域无隐性债务试点。北京、广东和上海分别发行3252、1135和655亿元特殊再融资债券，合计发行规模达到5042亿元，推进隐性债务清零。

第四轮债务置换为2023年10月以来，落实中央“一揽子化债”，各地合计发行特殊再融资债券超1.7万亿元。此轮特殊再融资债券额度主要向债务压力较大的省份倾斜，助力地方政府优化债务结构、降低付息成本，防范化解地方债务流动性风险。

“ 历史上的四轮化债确实防范化解了地方债务风险的暴露，同时稳定了金融市场，促进了经济发展。”罗志恒说。

二问：这次化债“组合拳”有哪些亮点？

一是力度前所未有——

包括6万亿元债务置换规模在内的累计12万亿元一揽子化债方案，力度远超各方预期。

为何使出大招？蓝佛安在发布会上表示，今年以来，受外部环境变化和内需不足等因素影响，经济运行出现一些新的情况和问题，税收收入不及预期，土地出让收入大幅下降，各地隐性债务化解的难度加大。

“地方财政收支缺口扩大，地方债务还本付息难度加大。同时在化债政策要求下，地方政府主要精力在于压降债务规模，发展经济的能力和积极性一定程度上受到了影响。”罗志恒表示，党中央国务院审时度势，系统部署、统筹谋划，通过新一轮大规模债务置换，拉长地方债务周期、降低债务付息压力，推动地方政府从化债化险转移到发展经济和提供公共服务上来，从应急状态回归常态谋发展，具有重要意义。

二是科学谋划、务实高效——

“除了化债力度超预期，这次化债安排还有三个亮点：一是6万亿元置换债务限额是建立在扎实的数据基础上——2023年末全国隐性债务余额14.3万亿元，是在逐个项目甄别、逐级审核上报的基础上计算出来的，这个置换额度体现了科学决策的要求；二是根据以往，专项债要‘资金跟着项目走’，不过自2023年4季度以来，特殊新增专项债券开始发行，其实际用途已覆盖置换地方隐性债务和清欠企业账款，这次明确连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排资金专门用于化债，符合实际要求；三是新增债务限额一次报批，分三年实施，可以大大提高政策效率。”杨志勇说。

三是化债工作思路有根本转变——

“当前一些地方隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在‘爆雷’风险，也消耗了地方可用财力。”蓝佛安说，在这种情况下，实施这样一次大规模置换措施，意味着我们化债工作思路作了根本转变：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变，二是从点状式排雷向整体性除险转变，三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变，四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。从政策效应看，能够发挥“一石二鸟”作用。

“对于防范未来隐性债风险，遏制新增隐性债有统筹考虑。对于政府债务水平和政府债务管理的全面系统考虑，体现了健全宏观经济治理体系的改革要求。”杨志勇说。

“化债思路的重大优化调整将对地方政府行为产生积极影响。”罗志恒说，其一，总规模高达12万亿，为历次最高，体现出中央推动防范化解风险、规范债务管理、推动经济增长的决心，有利于提振信心与预期；其二，化债思路从防风险为主转向更好统筹稳增长与防风险，从“化债中发展”转向“发展中化债”，激励地方地政主动作为。

三问：化债举措落地后能产生哪些效果？

对于此次化债的政策效果，蓝佛安在发布会上表示，一方面，可解决地方“燃眉之急”，缓释地方当期化债压力、减少利息支出。这次置换，近三年密集安排8.4万亿元，显著降低了近几年地方需消化的隐性债务规模，让地方卸下包袱、轻装上阵。同时，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方利息支出，五年累计可节约6000亿元左右。

另一方面，帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。通过实施置换政策：一是将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生。二是将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，可以更大力度支持投资和消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整。三是将原本用于化债化险的时间精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。同时，还可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济。

“一揽子化债方案对于实现今年经济社会发展目标任务有积极意义。”杨志勇认为，政策落地后，将有助于整个资金循环畅通起来，进一步为地方经济发展提供“血氧”；此外，帮助地方轻装上阵，不受地方隐性债所带来的资金压力约束，从而心无旁骛地发展经济、改善民生。

罗志恒认为，此次化债举措对于宏观调控的积极意义有三方面，一是增量财政政策释放了稳增长的巨大决心，有利于提振市场主体预期，有力促进消费和投资。二是地方政府财政压力缓释，债务周期拉长，意味着当期财政资源增加，支出增速有可能逐步提高，逆周期调节力度加强，直接带动社会总需求。三是地方政府可以着眼长期去谋发展，从短期解决财政收支矛盾调整到更长时间维度的统筹经济社会发展，有利于优化经济结构和税基，促进经济财政可持续性发展。

四问：我国政府债务水平如何？

尽管债务置换不提高政府债务水平，但是对这一各界关心的问题，相关人士都给出正面回应。

蓝佛安在发布会上从两方面进行解读。

一是从国际比较看，我国政府负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家。根据国际货币基金组织统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%，其中：日本249.7%、意大利134.6%、美国118.7%、法国109.9%、加拿大107.5%、英国100%、巴西84.7%、印度83%、德国62.7%；G7国家平均政府负债率123.4%。同期我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中，国债30万亿元，地方政府法定债务40.7万亿元，隐性债务14.3万亿元，政府负债率为67.5%。

二是从举债用途看，我国地方政府债务形成了大量有效资产。我国地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，既为经济高质量发展提供有力支撑，也是偿债资金的重要来源。

“总的看，我国政府还有较大举债空间。”蓝佛安说。

“不必过于恐惧地方债务规模，从地方政府视角看债务规模很大、风险很大，但从全国视角看，由于中央政府杠杆率偏低、中央举债空间大，中国政府负债率低于国际主要经济体水平，而且我国债务主要是内债，风险低。”罗志恒说。

“固化此前的化债成果，需要完善债务预算制度，加强地方政府债务管理，建立债务与资本预算。”罗志恒认为，当前我国债务管理主要是余额和限额管理，尚未编制涵盖规模、结构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，债务约束力不足，有必要建立起债务预算和资本预算，“资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算；债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务限额管理的升级版。”

“要持续保持‘零容忍’的高压监管态势，对新增隐性债务发现一起、查处一起、问责一起。”蓝佛安表示，防范化解地方政府债务风险，在解决存量债务风险的同时，必须坚决遏制新增隐性债务，财政部将会同相关部门，主要从3个方面发力。

一是监测口径更全。财政部正会同有关部门健全信息共享和监管协同机制，全口径监测地方政府承担偿还责任的债务情况，动态分析、及时预警、防范风险。

二是预算约束更强。将不新增隐性债务作为“铁的纪律”，持续加强预算管理，督促地方依法合规建设政府投资项目；对未纳入预算安排的政府支出事项和投资项目，一律不得实施，坚决堵住地方违法违规举债的途径。

三是监管问责更严。强化收集新增隐性债务线索，及时掌握违规举债新手段、新变种，推动监管从事后“救火补漏”向事前“防患于未然”延伸。严格落实地方政府违规举债问责制。

“同时，我们将不断完善地方政府债务管理，加快建立同高质量发展相适应的中国特色债务体系。”蓝佛安说。