财政加码靠增加财政赤字？地方发债置换隐性债务可行吗？

经济增长承压下，担当稳增长重任的财政政策动向备受关注。中国财政学会会长、财政部原部长楼继伟建言增加财政赤字和不能再做大规模债务置换，引起业内关注。不过这一建言能否实施，仍有待观察。

财政加码靠增加财政赤字？

楼继伟近日在《经济日报》撰文谈到实现高质量发展着力点时，认为首要保持适宜的增长速度。

“如果不出现特殊情况，今年经济增长速度会超过5%，考虑到去年的低基数，仍低于潜在增长率，不利于保持充分就业。叠加外部不利因素，总体评判有必要加大财政货币政策扩张的力度。可适度降低利率，更重要的是及时调整预算，增加财政赤字，主要是增加中央赤字，大部分用于对中小微企业房租、水电、利息等阶段性补贴，根据企业经营状况，财政补贴可以直接到账；小部分可以转移给地方，缓解地方财政困难，同时要坚决惩处乱收费、乱罚款，营造良好营商环境。适当增加地方财政赤字，主要不是用于新增建设项目，而是弥补现存项目的欠资。”楼继伟在文中写到。

他在近日接受《中国日报》采访时称，建议今年增加1.5万亿元到2万亿元赤字，主要是增加中央财政赤字，大部分用于对中小企业房租、水电、利息等进行阶段性补贴。使用中央财政资金发放消费券也是扩大需求的可能政策选项，但最关键的政策抓手仍在于保市场主体。最重要的还是保住中小微企业正常运营，让他们能够扩大和提供就业岗位。

事实上，自从4月以来部分经济指标走弱，经济下行压力有所加大后，也有部分专家建言积极财政政策力度加码，可考虑增加财政赤字等举措。不过近些年实际政策执行中，年中通过预算调整来调增财政赤字的情形比较少见，上一次这样做还是二十多年前。

针对经济新形势，6月中旬国务院常务会议研究推动经济持续回升向好一批政策措施，其中就包括加大宏观政策调控力度。7月6日的国务院经济形势专家座谈会上要求，要注重打好政策的“组合拳”，围绕稳增长、稳就业、防风险等，及时出台、抓紧实施一批针对性、组合性、协同性强的政策措施。

这使得外界对财政政策加力预期升温，不过对是否进行预算调整增加财政赤字做法，业内也存在不同看法。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，如果今年整体经济增长达到预期目标有困难的话，确实可以考虑增加财政赤字，通过增发国债或地方债手段来推动经济增长运行在合理区间。

中国社会科学院财政税收研究中心主任杨志勇告诉第一财经，扩大财政赤字可以作为积极财政政策加力的选择项，但得看情况，至少现在还看不到实施的条件。

7月初对外披露的《国务院关于2022年中央决算的报告》（下称《报告》）中，透露了财政部下半年财政重点工作安排，其中排在首位的是加力提效实施积极的财政政策，从而推动经济持续回升向好，实现质的有效提升和量的合理增长。

《报告》透露的下半年财政加力提效具体举措中，并未涉及增加财政赤字，主要内容还是提高现有积极财政政策执行效率。比如，密切跟踪地方和部门预算执行情况，强化预算执行和国库集中收付管理，全面提升资金支付效率，尽快形成实物工作量。

杨志勇认为，积极财政政策加力提效需要在财政管理上下苦功夫，这突出表现在预算执行上。加力提效的积极财政政策已经在年度预算中得到充分反映，因此当下重点是预算执行。预算安排了，如果不能及时支出甚至不能支出，势必影响实物工作量。

尽管目前官方没有明确提及增加财政赤字，但国务院此前也强调了要加强政策措施储备。而专家普遍认为，增加财政赤字可以作为储备政策举措之一。另外还包括发行特别国债、动用专项债结存额度、政策性开发性金融工具等政策工具。

隐性债务置换可行吗？

目前中国地方政府债务风险总体安全可控，不过一些地方政府债务风险较高，尤其是隐性债务还本付息压力较大，引起市场担忧。所谓隐性债务，是指在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。

近期国务院常务会议在研究推动经济持续回升向好的一批政策措施中，明确包括防范化解重点领域风险方面。今年以来一些地方政府则声称要争取县级隐性债务化解试点政策。这使得地方发债置换隐性债务的预期升温。

根据机构梳理，经过2014年地方债审计后，为了置换非政府债券形式的地方政府债务，中国2015年至2019年发行了约12.36万亿元置换债券。为了缓解地方政府债务风险，2020年至2022年6月总计发行约1.1万亿元特殊再融资债券，来置换存量隐性债务。不过2022年6月份至今，中国尚未发行置换隐性债务的特殊再融资债券。

楼继伟对《中国日报》表示，通过债务置换化解地方政府债务风险会引发道德风险，导致地方债务规模越来越大，要守住中央“坚决不救”的底线，通过债务展期、出售资产等方式逐步化解风险。

“我们做过债务置换，现在（债务规模）比那时越来越大，再做一次会更大，不能再做。”楼继伟说。

他表示，预计地方政府债务不会出现大规模暴雷，目前渲染地方债风险给政策施加压力的倾向有所抬头。

温来成认为，目前隐性债务规模较大，解决隐性债务问题仍需要解决它形成背后的体制机制问题。在第一次大规模置换隐性债务后，目前再次大规模实施地方政府债务置换隐性债务需要格外谨慎，化解存量隐性债务还是需要多种途径方式并用。当然对于少数财政极其困难的地方，在满足相关条件下，可以采取小部分隐性债务置换来缓解危机。

目前官方尚未披露全国隐性债务规模。财政部去年公开表示，当前隐性债务增长势头得到遏制，隐性债务减少1/3以上，地方政府隐性债务风险缓释可控。其中广东、北京等财政强省已经率先实现了全域无隐性债务。化解隐性债务风险方法较多，比如直接安排财政资金偿还，出让政府股权及经营性国有资产权益偿还、债务置换等。

多位财税专家告诉第一财经，允许部分地方发行再融资债券来置换部分符合条件的隐性债务，可通过拉长期限降低利息负担，在短期内缓解地方偿债压力，但这一额度不可能是大规模的，且有相应约束条件。中长期看真正化解地方债风险，仍靠经济持续增长，并厘清政府与市场关系，推动财税等体制机制改革，建立长效监管制度，真正清除隐性债务形成的土壤环境。

财政部数据显示，2022年全国地方政府债务限额约为37.65万亿元，实际当年底债务余额35.06万亿元。这意味着去年底地方法定举债空间距离上限大概有2.6万亿元空间。这一金额也被一些分析人士视为债务置换空间上限。

上述《报告》强调了，下半年财政重点工作之一是有效防范化解地方政府债务风险。进一步压实地方和部门责任，建立健全防范化解地方政府隐性债务风险长效机制。督促省级政府加大对市县工作力度，立足自身努力，统筹资金资产资源和各类政策措施稳妥化解隐性债务存量，逐步降低风险水平。

为了避免道德风险，近年来财政部多次重申，在化解隐性债务方面坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。国务院也明确，坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险。

杨志勇认为，防范化解地方债风险，一方面需要更多有效的数据，这是解决问题的基础；另一方面需要有创造性的举措，在发展中解决问题。