《周礼》勾勒的廉政制度及其影响

本文转自：法治网

□ 法学洞见

□ 郝铁川 （河南大学法学院教授）

“廉”的基本字义是指有棱角，比喻品行端方、有气节、廉洁、廉正、廉明等。“廉政”一词最早出现在《晏子春秋·问下四》：“廉政而长久，其行何也？”《晏子春秋·内篇杂下》载齐相晏婴说：“廉者，政之本也。”《周礼》则归纳了西周到春秋战国执政以廉的思想，提出“六廉”观念。《周礼·天官》记载小宰的职责之一，是用公平治理官府的六项评断官吏的标准，辅佐大宰评断吏治，这六项标准是：“一曰廉善（廉洁而又能做好工作），二曰廉能（廉洁而又能推行政令），三曰廉敬（廉洁而又勤勉努力），四曰廉正（廉洁而又处事公正），五曰廉法（廉洁而又执法无误），六曰廉辨（廉洁而又明辨是非）。”东汉经学家郑玄注曰：“既断以六事，又以廉为本。善，善其事，有辞誉也。能，政令行也。敬，不懈于位也。正，行无倾邪也。法，守法不失也。辨，辨然不疑惑也。”意思是指考察官吏政绩的优劣，要以“六廉”为标准。“廉善”是指善于行事，获得好评；“廉能”是指能较好地贯彻法令；“廉敬”是指为官尽职尽责，履行岗位职责；“廉正”是指品行方正，公明正直；“廉法”是指遵纪守法，执法不阿；“廉辨”是指分清是非，明辨大义，厉行正道。

《周礼》不仅规定了选官的“六廉”标准，为此还制定了考核制度。《周礼·天官》载冢宰的职责之一就是“岁终，则令百官府各正其治，受其会，听其致事，而诏王废置。三岁则大计群吏之治而诛赏之”。意思是，年终的时候，命令各官府实事求是地整理文书资料，接受他们的会计总账，评断他们汇报的政绩，而帮助周王决定对官吏的罢黜和提升。三年大考核众官吏的政绩，从而帮助周王决定对他们的惩罚和奖励。小宰的职责之一则是“月终，则以官府之叙，受群吏之要。赞冢宰受岁会”。这表明小宰协助冢宰，负责月考、岁考和记录。

“六廉”是第一次以“廉”挂帅，将其运用于官吏职责各个方面而形成的一个较为全面的评价、考核官吏的标准，“六廉”的特点就是强调选拔官吏要首先重“德”（廉），“德”为主，然后才是具有“才”。在此后2000多年的历史发展过程中，历代封建王朝都以“六廉”为基本指导思想，制定了大量详细的官吏廉政准则，建立相应的督促保障机制，从而形成中国古代历史悠久、完备连续的廉政机制。

在秦朝，从睡虎地秦墓竹简所载秦律可知，为了保障官吏的廉政，秦律规定，限制那些有劣迹和犯罪前科的人进入官吏队伍，以提高官吏队伍的整体素质，警示官吏奉公守法。例如，被撤职的官吏不能再被任用，否则任用者要被罚二甲；诸如“史”官一类的重要官吏，犯过罪而后被赦免的人，只能改任一般官职，不得再任“史”官一类重要的官职。

在汉代，察举是其重要的选官任官制度，而孝廉又是察举的重要科目之一。孝廉即孝子廉吏，举荐时二者分科察举。孝，指孝悌者；廉，指清廉之士。汉武帝元光元年初令郡国举孝廉各一人，即举孝举廉各一人。在两汉通常的情况下，孝廉则往往连称而混同为一科。两汉的察举与考试是相辅而行、相互为用的。察举加考试，是汉代选官制度中的两个重要步骤。察举之后，是否选得其人，还要经过考试，而后才能量才录用。孝廉一科，在汉代属于清流之目，为官吏晋升的正途，汉武帝以后，迄于东汉，不少名公巨卿都是孝廉出身，对汉代政治影响很大。

东汉为了促使官吏廉政，建立了任官回避制度。东汉桓帝时颁布了“三互法”，规定任官一是需要避籍，即本籍人士不得在本籍任官；二是需要避亲，即“婚姻之家及两州人士不得对相监临”。两州人士有婚姻关系者，其本人和家人不能到对方州任官，同时两州人士不得交互为官。据此规定，一种情况是甲州有人在乙州任官，那么乙州人士就不能赴甲州任职。另一种情况是甲州人士在乙州任职，乙州人士在丙州任职，那么丙州人士则不得在甲、乙两州任职；三是汉代地方长官任职时，既要避籍避亲，还要避近，即一些重要地区和关键职位，不得有亲近的人担任，如“宗室不宜典三河”（即宗室之人不得在河南、河东、河内三郡这些重要区域任职），外戚“不宜备九卿”，不得“封侯与政”。

大概受《周礼》的影响，秦汉时期创设专门的官吏考核机构。秦代御史和监御史负责官吏的考核和监督。汉朝建立后，对官吏的考核与监督分离，以御史府司职监察，以司徒、司空主持京官的考核，由郡守和上计吏负责地方官吏考核，形成了一套简易的考核机构和考核制度。

有关考核、惩戒官吏的立法也逐渐建立。云梦秦简中的《厩苑律》《仓律》《金布律》《为吏之道》《牛羊课》等都是考核官吏的立法。汉代的《上计律》也是考核官吏的法律。

秦汉对官吏的利用职务之便受贿枉法的处罚比较严格。云梦秦简中的《除吏律》和《法律答问》中规定，官员不执行政令的，要处以流放以上的惩罚，即使已经免职或调任也要追究责任。法官在司法审判中犯错误要负刑事责任。汉代实行“十金法”，规定官吏贪污数额在“十金”即十万钱以上者，要处死刑。利用职权私自挪用官钱，亦作贪污盗窃论处，要黥为城旦，且不能用爵位减免赎罪。凡是贪赃受贿的官吏，一经查出，非但本人被罢官，而且世代禁锢，不得为官。

因此，《周礼》一书对后世廉政建设发挥了一定的作用，表明对廉政实践加以理论总结，再去指导廉政实践，是推进廉政建设的必要任务。