县城“突围战”打响

2023年第16期《中国经济周刊》封面

《中国经济周刊》 记者 王红茹｜北京报道

截至2021年末，全国共有市辖区数量977个，比2011年增加120个。过去10年，众多县城变为市辖区，北京、上海、广州、深圳、天津、南京、厦门等10多个城市，已率先进入了“无县”时代。

然而，持续多年的城市规模扩张热潮，随着去年中办、国办发布的一份文件被按下暂停键。

2022年5月6日，中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称“《意见》”），就县域经济发展作出部署。《意见》提出“推进以县城为重要载体的城镇化建设”“提升县城发展质量”“防止大拆大建，贪大求洋，严格控制撤县建市、设区”。

这意味着，曾经以大城市化建设为主的城镇化，开始转向县域经济发展的主战场。

撤县设区潮风向发生变化，城镇化重心转向县城

1997年之前，我国城市行政地域主要采取了市管县、县改市的模式。1997年之后，设市工作基本暂停，城市行政地域主要采取了将市管或市周边的县、县级市改为市辖区的调整方式。

近年来，对“撤县设区”的审批一直都敞开绿灯。仅2020年，四川成都、山东烟台、河北邢台等城市均获国家批准，迎来了撤县设区区划调整。

在2021年地方出台的“十四五”规划中，多个省会城市诸如昆明、郑州、合肥等，在其规划中均提出要加快撤县设区。

2021年4月6日，云南昆明发布的《昆明市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》提出“十四五”期间，昆明将优化行政区划设置，有序推进撤县设市（区）、乡改镇、村改居，加快培育新生中小城市。

不仅省会城市，浙江嘉兴、陕西汉中、河北衡水、安徽滁州、安徽芜湖、江西赣州等城市也在当地的“十四五”规划纲要中提出撤县设市（区）。

国际欧亚科学院院士、中国区域科学协会会长杨开忠及其团队研究显示，仅2010—2020年间，即撤县设区共147次，其中超大、特大城市撤县设区共36次，占所有撤县设区的比重为24.49%，北京、上海、广州、深圳等均已实现“无县”城市；撤县设区涉及人口规模约2800万人，除东莞市、佛山市外，行政区划调整是超大特大城市晋级和人口规模扩张的重要因素，甚至构成重庆市、成都市、天津市、济南市、郑州市、昆明市、大连市等不少城市规模晋级的决定性因素。

“城镇化水平提升，与撤县设市和撤县设区明显关联。”杨开忠向《中国经济周刊》记者表示，城市规模相当程度依赖于建制市政区划分。市辖区越多，城区数量越多，城市规模越大。于是，为扩大城市规模，一方面，各建制市千方百计把辖县改区。这一过程一些市可能相对成功，另一些市可能相对不成功。相对越成功的市，其城区数量就会相对越多、城市规模就会相对越大；相对不成功的市，即使城市形态地域相对发达，其城市相对规模也会较小。另一方面，各市普遍倾向或争取在既定幅员内划设更多区县或争取合并周边区县。同样，这个过程相对成功的市，城市规模可能会相对较大。

我国城镇化率2011年首次超过50%。根据第七次全国人口普查结果，2020年中国城镇人口和城镇化率已分别达9.0199亿人和63.89%。

当撤县设区成为一些省会城市扩大管辖空间和增加人口规模的常规操作，其弊端亦愈发明显。

杨开忠接受《中国经济周刊》记者采访时表示，不可否认，撤县设区在一段时间内有力促进了中国城镇化水平的提升和超大城市、特大城市的发展，但也加重了城市病等问题。

杭州市淳安县城，人居环境优美和谐的宜居、宜业、宜游的秀美山城。

撤县设区按下暂停键

随着2022年5月《意见》的出台，撤县设区风向开始发生变化。《意见》中“防止大拆大建、贪大求洋，严格控制撤县建市设区”等表述，意味着撤县设区潮正逐渐退去。

“这是对城镇化重心转向县城的重大部署。”农业农村部农村经济研究中心原主任、二级研究员宋洪远向《中国经济周刊》记者表示，在乡村振兴战略提出之后，就开始逐渐冻结撤县设区（市）工作。“县改区、县改市实际上压缩了县城，工作重心变了，谈及‘三农’比较少，更多的是城市。这相当于削减了‘三农’工作。县城的工作重心是抓‘三农’，县委书记是‘一线总指挥’。”

近期，据媒体报道，针对网友关于“江阴市、宜兴市撤市设区”的咨询，江苏省发改委日前回复称，鉴于中央对行政区划调整有明确规定，要求保持总体稳定，我们将积极配合有关部门开展统筹研究工作。

不仅如此，在过去一两年，关于“撤县设区（市）”搁置的消息接连出现。

2022年5月，在人民网领导留言板上，兰州市民政局在解答“榆中撤县设区是不是已经停止了”的网友疑问时表示：“目前从国家层面，撤县设区工作已暂缓。”

此外，陕西渭南市蒲城县，贵州遵义市的绥阳县、湄潭县撤县设区等，都暂缓进行，甚至在“十四五”规划中高调表示推进撤县设区的一些省会城市，也都集体“沉默”了。

多地推出试点名单

自去年5月《意见》发布至今，多地陆续出台重磅意见。

《四川日报》8月3日头版刊发省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的实施意见》，提出县城建设的短期建设目标：到2025年，县城产业发展更具活力、公共服务供给更加均衡、市政设施更加完备、人居环境更加优美，人口集聚服务能力进一步提升，县城常住人口持续增加、县域常住人口城镇化率不断提升，建成一批特色鲜明、富有活力、宜居宜业的现代化县城。

广西壮族自治区政府办公厅近日印发《广西加快县城基础设施改造建设推进以县城为重要载体的城镇化建设实施方案（2023—2025年）》，明确广西县城每年共完成350亿元以上基础设施建设投资，到2025年，累计完成有效投资1100亿元以上，广西县城基础设施配置与常住人口规模基本匹配，基础设施基本完备。

此外，根据《意见》要求选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，一些省份已经率先推出试点名单。

2022年7月15日，甘肃省印发 《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设大力实施强县域行动的若干措施》，提出坚持试点先行，示范带动，初步选择敦煌市、榆中县、皋兰县、瓜州县、清水县、东乡县、灵台县、庆城县、环县、陇西县、宕昌县、高台县、永昌县、民勤县、平川区、夏河县16个条件好的县城作为示范县重点发展。

山东省政府办公厅在今年1月印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设若干措施》之后，今年6月，山东省发展改革委公布了推进以县城为重要载体的城镇化建设省级试点名单，确定济南商河县、青岛莱西市、淄博沂源县、潍坊青州市、济宁汶上县、威海乳山市、日照莒县、临沂沂水县、滨州邹平市、菏泽曹县等10个县（市）为省级试点。

今年5月，浙江省发改委也公布了以县城为重要载体的城镇化建设试点名单，衢州市全域、桐庐、淳安、慈溪、乐清、瑞安、苍南、德清、嘉善、海盐、诸暨、新昌、义乌、仙居、云和被委以重任，今后它们将在提升县城承载能力上率先探索。

随着越来越多的地方推出试点名单，无论是对以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，还是对增强对乡村的辐射带动能力等方面，都起到引领和示范带动作用。

这一次，县城真的要“突围”了。

分类引导县城发展方向

公开数据显示，2021年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。县城建设无疑是推进城镇化建设的重要部分。

随着城镇化重心转向县城，县域经济如何提升县城发展质量？

根据功能定位，《意见》将县城分为五类：加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。

关于“加快发展大城市周边县城”，《意见》指出，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移。

为落实《意见》，2022年10月，江苏省委办公厅、省政府办公厅联合印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的实施意见》，提出以都市圈为“坐标”把县城划分为近郊卫星县城、毗邻都市圈县城、都市圈外围重要节点县城三类，近郊卫星县城要加快融入都市圈中心城市布局，毗邻都市圈县城推动强化专业配套功能，重要节点县城提升经济和人口集聚能力。

杨开忠告诉《中国经济周刊》记者，以都市圈为空间坐标分类引导县城发展，可以更加有效地推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，不断优化城镇化空间布局。

目前，江苏拥有全国百强县23个、百强区17个，连续多年位居百强县第一方阵，盱眙县等10个县（市）成功纳入国家县城新型城镇化建设示范地区，溧阳市还被列为国家发展改革委直接联系点。众多强县无疑将为江苏省实施都市圈和县城联动发展提供坚实支撑。

除了对大城市周边县城进行定位，《意见》也提及了小县城：有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展。这或将让边缘小县迎来“撤并降转”潮。

根据《中国县域统计年鉴2019》户籍人口数统计，目前我国人口不足5万的“袖珍”小县有82个；人口规模在5万～10万之间的有108个；人口规模在10万～50万之间的有841个。总体计算，人口不足50万的县有1031个，占比约为61%。

那些人口不足5万的82个县，几乎都位于西藏、青海、新疆、四川、陕西、山西、内蒙古等中西部省份。无论是自然条件，还是社会经济条件，这些边缘小县均远远落后于东部发达地区。

这些小县城人气不高、经济低迷，地方财政收入与财政支出反差巨大，是否需要撤销曾引发诸多争议。

“此次《意见》出台，为小县城的‘撤降并转’指明了方向，一些重点生态功能区县城应该有序发展，一些人口流失县城应该转型发展。”杨开忠说。

（本文刊发于《中国经济周刊》2023年第16期）