关于优化我市市直部门预算编制工作的思考和建议

本文转自：鹰潭日报

关于优化我市市直部门预算编制工作的思考和建议

苏 莉

为进一步规范和加强市级部门预算编制和专项资金项目绩效管理工作，市人大财经委、市财政局组成调研组于2022年7月中下旬起，抽取5个市直单位，通过听取汇报、查阅资料、实地调研等方式，对其近三年部门预算编制情况、专项资金使用情况等方面进行了调研。通过调研，调研组认为市直部门预算编制改革取得了一定的成效。一是建立了部门预算的基本框架，细化了预算，规范了财政资金的使用；二是财政部门树立了过“紧日子”的思想和保工资、保运转、保基本民生的原则，全力保障市委市政府确定的重点项目和工作；三是市直部门预算编制较完整、准确，专项资金项目编制和绩效管理较有质量。

近几年以来，我市部门预算编制工作虽然日趋完善，但受我市经济发展水平等因素影响，部门预算编制中仍然存在以下问题。

一、存在问题及原因

（一）部门预算编制质量有待提高，预算编制缺乏科学、精确、有效的标准和规范

通过调研，调研组发现一些部门预算编制不够科学、准确、合理，主要原因：一是预算单位基础工作薄弱。有些部门财务人员责任心不强，不重视基础资料搜集，对基础数据统计不够，导致上报人员数量、固定资产等信息不全面，造成预算编制不准确。二是预算编制时间短。由于部门预算编制一般是上一年九、十月份测算，年底完成定稿，再经次年年初的人民代表大会审查批准，多数主管部门缺少足够时间全盘谋划下一年度工作计划，导致项目预算参照往年预算安排情况确定预算，预算编制的质量较低。三是预算编制单位内部没有形成联动机制。一些单位认为，预算编制只是财务部门的工作，其他业务部门只需要把项目支出方向列出，项目具体情况、预期可达到的绩效目标等均由财务部门自行编制完成。一般财务部门不了解业务部门对项目资金的具体使用需求，对项目实施依据、实施内容以及最终实施效果无法准确把握，导致预算编制精细程度不够。

（二）预算编制数和实际发生数存在差异，影响收支的准确性

在调研中，调研组发现一些部门预算收支调整比例大，预算编制不够全面、缺乏前瞻性。一是预算编制不全面。由于市级部门预算在上一年12月份定稿，部分上级提前下达资金还未下达，而且上一年度预算执行尚未结束，结转资金部门只能预估，影响部门预算编制的完整性。二是预算管理不够精准。每年财政部门要求9月份开始编制下一年度部门预算，人员支出是按当年8月末单位在册人数来核定，出现9月之后人员增减变动情况，预算编制系统人员确定后不能再改，这也影响了人员支出的准确性。三是政府采购预算执行率低。一些部门为了避免次年因无采购预算而导致无法采购的情况出现，采购预算编制没有比较精确预估需求，为编而编，样样求全，在实际执行过程中又无需采购，导致政府采购预算执行率偏低。

（三）公用经费的定额标准体系不健全，项目支出被挤占

单位的公用经费由财政部门按照定额编制预算，定额标准不够科学，从根源上导致了公用经费支出的不规范和项目化。究其原因：一是定额没有随市场变化。近几年以来，物价不断上涨，部门正常运转的各项支出也有所提高，但定额标准并未相应调整，原来的标准早已不能满足现在的需要。二是定额没有考虑部门差异。各个部门单位由于职能性质的不同，开展工作的方式不同，对公用经费的需求也不尽相同，而定额标准在各部门之间并没有差异，导致贫富失衡。三是定额没有考虑不可预见因素。部门在实际运转过程中，会有一些突发事情等不可预见因素出现，需要增加公用经费开支，而定额之外并没有相关的预备经费。通过调研，调研组发现多数单位反映公用经费标准较低，在出差、单位办公以及各项正常福利开支财政未予足额保障的情况下，现有定额公用经费难以满足需要，有些部门不得不在定额之外，从项目中列支公用经费，加上缺乏完善的内部控制制度，既影响了项目的实施，又扰乱了财政资金的管理秩序。

（四）专项资金项目编制前期测算不科学，绩效管理有待加强

在项目具体编制过程中，有一些单位缺乏前期详细调研和科学测算，使预算脱离实际需要，缺少调查摸底工作。同时，有些单位在项目立项具体化和细化上处理不到位，单位项目支出预算没有建立有效的绩效考评、追踪问效机制，财政部门的业务指导、培训也不到位，在项目实际执行之后，出现有部分项目资金富余或者不够追加等现象。

（五）财务队伍不稳定，业务能力有待提升

一方面，由于一些单位对财务工作不够重视，在职级晋升上，财会人员的上升空间有限，造成财务人员流动性大。另一方面，多数单位由于编制限制，没有设立专门的财务科，较少招聘会计人员，甚至有些单位是聘用编外兼职人员（兼职多家单位会计）或者代理记账公司代理做账。这些人员有的工作责任心不强，有的不熟悉财务制度，也缺乏钻研精神。加上“放管服”的改革，导致作为会计人员主管部门的财政缺少必要的抓手。这些因素影响了预算高质量编制和执行，而一些编外兼职财务和代理记账公司可能还存在机关事业单位秘密泄露的风险。

二、意见建议

（一）提高预算编制质量，科学精准规范编制预算

财政部门应在预算编制时，规范预算管理以及密切监测预算管理改革来源方面发挥领导作用。一要建立和完善预算单位基础信息库。逐步扩大信息统计范围, 为部门预算编制提供真实、实时的基础信息参考；负责编制的财务与各业务部门高效联动，做到情况清、心里明，编制预算有理有据。编制部门预算时，也要全面、如实地反映部门的收支状况，以增强预算编制的透明度和完整性。政府采购预算编制时，要完善单位固定资产管理制度。二要完善零基预算。加强指导部门改变“基数加增长”的预算编制方法，以“零”为基点, 根据部门的工作职能或计划、人员等单位基础信息以及科学的支出定额， 按照因素法逐一测算编制各支出项目的预算。三要完善预算制度。建立预算论证制度，单位各部门在充分沟通的基础上，对下一年的项目立项的必要性、可行性、预期效果等方面进行科学论证，区别轻重缓急，满足业务开展之需，加强国有资产监管，认真审核部门上一年政府采购（政府购买服务）预算的执行情况，合理编制采购计划，完善固定资产管理制度。设立激励机制，对预算编制质量好、预算执行效果好的部门和财务人员，提供一定奖励。

（二）建立完善合理公用经费的定额标准体系，节约政府运行成本

首先，要制定分类分档的行政事业单位支出定额标准。定员定额的制定，既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求，也要充分考虑我市财力的可能，遵循公平原则，根据单位性质、职能、工作量差别、经费自给率及财力状况等情况。其次，要遵循公平原则。结合各部门实际情况，根据单位性质、职能、工作量差别、经费自给率及财力状况等情况运用基数法、因素法、对比法等方法， 制定分类分档的行政事业单位支出定额标准。这样，合理划分部门单位的类档，既考虑到各部门单位的个性，适当拉开类档差距，也要考虑其共性，实现相对公平。再次，要建立科学的动态调整机制。要和国家方针政策、我市经济发展相适应，结合可用财力，随物价水平的波动而调整。同时，只有完善单位内部控制制度，才能较好地控制预算开支的量和度。

（三）加强项目资金管理，建立完善绩效考核机制

各单位要按有关规定和要求，根据单位工作重点和事业发展规划，建立项目库，并实行滚动管理，加强各部门组织协调，提前落实项目计划，增强预算约束意识，完善项目可行性分析，细化项目实施活动，科学测算项目活动支出明细，设置项目绩效目标，量化项目绩效指标。一是明确立项依据。立项依据不能仅填报普适性的法律、标准规范依据，有针对性地体现具体项目的立项必要性、重要性等。二是尽快研究制定支出标准。根据支出标准及项目需求，细化项目资金测算，提升预算编制的精细化水平。三是完善绩效评价结果运用机制。在项目审核时，对项目测算中不允许列支的事项，一律不作为测算依据；对项目资金测算不精准、不科学的或预算执行率偏低的项目，核减其预算资金数额。

在项目实施中，推进项目绩效目标的监控，对预算执行情况、目标实现程度开展双监控，促进完成支出预算、实现既定绩效目标；在项目完成后，开展绩效自评工作，对项目的产出、项目的效果、项目的满意度进行全方位评价，以评促改，完成绩效评价。各单位要在财政部门的统一组织下，结合本部门实际，将绩效考评结果作为预算安排的依据；要不断完善绩效考评办法，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。

（四）硬化预算约束，加大预算监督力度

实行部门预算后，预算一经确定就不能随意调整和追加，确实需要调整的必须按规定程序报批，要充分发挥人大监督、纪检监督、审计监督的作用，增强部门依法行政、依法理财的自觉性和责任感，要加大对《预算法》等法律、法规执行的监督力度，强化预算约束，严肃查处违规事项部门预算编制和执行中存在的主要问题及对策。

要建立预算编制责任制度，明确财政部门、主管部门和有关预算单位的主体责任，实行部门预算编报责任追究制度，提高预算编制管理的完整性、科学性和规范性。

（五）加大《预算法》等法律法规的宣传和业务培训，提高财务人员的业务水平

财务工作是单位资金运作的核心，财务人员队伍的稳定性和业务素质关系到单位财务工作的高质量开展。有关部门要加大《预算法》等法律法规宣传，加大在编制过程中的程序、方法、内容以及涉及到的政策法规培训力度，提高财务人员的业务水平。不定期组织单位财务负责人和财务人员的财经制度及法律法规知识方面的线下培训，提高财务人员的整体素质和财务管理水平；每年对单位财务工作进行考核，对表现突出的单位和财务人员给予表彰，对单位给予一定的资金奖励，从而提升财务人员的荣誉感和成就感；同时，为保密安全起见，规定单位财务人员须由单位在编在职人员担任，尽可能不聘请单位外面的兼职人员，尽可能不聘请代理记账公司代理做账，提高会计人员的准入门槛。为稳定财务人员队伍，建议预算单位部门领导提高对单位财务人员的重视程度，为其提供职称晋级等方面的通道。

（作者系市人大财经委办公室主任）