汉灵帝为何轻易采纳刘焉的建议，在地方设置州牧？

众所周知，两位奇葩的皇帝桓、灵帝执政期间发生的二次党锢之祸、黄巾起义、州牧制度，加速撞击即将倒塌的东汉王朝大厦，终究灰飞烟灭。其中撤除刺史改为州牧掌控地方军政大权之举是汉灵帝点头认可的，身为皇帝应该清楚此种制度明显增强封疆大吏的权力，反过来大大减弱皇权，本来皇权已衰弱不堪，此举等于自寻死路。那么为何汉灵帝还是采纳此制度呢？只因他为一代昏君，没有判断能力？未必，为何这么说？

太常江夏刘焉见王室多故，建议以为："四方兵寇，由刺史威轻，既不能禁，且用非其人，以致离叛。宜改置牧伯，选清名重臣以居其任。">>>《资治通鉴·汉纪》

十三刺史部

并非无判断能力

中平五年（188）三月，汉灵帝采纳州牧制度之后，发生一系列不寻常之举，四月罢黜太尉曹嵩；五月，以少府樊陵为太尉，六月，罢黜；七月，以射声校尉马日磾为太尉；八月，初置西园八校尉，以亲信小黄门蹇硕为上军校尉，统领军队。

由此可知，黄巾起义之后汉灵帝开窍了，已深知军队的重要性，此时三公之一太尉虽然没有实权，但名义上为东汉王朝统领全军的统帅，换句话说全军总司令，军界第一号人物，在短短三个月内，更换二次太尉，不必多说就是为了便于掌控，不然不会无缘无故，一下子把马日磾从校尉连跳几级升迁为太尉。还设置西园八校尉并自己掌控，说明要牵制掌握实际军权的大将军何进。

已深知掌握军权重要性的汉灵帝，为何一边要想掌控军权，另一边设置州牧拱手相让地方军权呢？表面上看确实为特别矛盾的行为，难道汉灵帝没有判断能力？

蹇硕

此时，汉灵帝已在位22年，年龄为32岁的成年人并非刚即位之时无知小孩，虽然荒淫无道，但确实不是"智障人士"，其天马行空的荒诞之举，一般智商的人无法想象出来，有智商就不会无判断能力。

中平元年（184），爆发黄巾起义，当时讨伐黄巾军的护军司马傅燮上奏劝谏汉灵帝，应该斩除胡作非为的宦官，重用德才兼备的大臣，然而奏章被赵忠抢先一步偷瞄之后上报给皇帝。之后怀恨在心的赵忠向灵帝打小报告诬陷傅燮，但已看到奏章的灵帝，没有加罪于傅燮，只是没有按战功封赏。由此可知，汉灵帝并非百依百顺于宦官，而是有自己判断能力的人。

还有，中平五年（188），十月，汉灵帝自称"无上将军"，风风光光搞了一次阅兵仪式之后，曾问过讨虏校尉盖勋对阅兵仪式的看法，盖勋直言不讳地讲，与敌人相隔"十万八千里"的地方进行阅兵仪式，就是黩武而已。汉灵帝不仅没有怪罪，反而对他说："善！恨见君晚，群臣初无是言也。确实每天围绕灵帝的宦官们只知道阿谀奉承，迎合主人，没有一个讲实话的，也难怪汉灵帝恨未能早碰上盖勋一样的人。事后，盖勋跟袁绍说："上甚聪明，但蔽于左右耳。"更能反映出，汉灵帝并非智商有问题而无判断能力之人，只是所处环境局限，身不由己而已。

阿谀奉承

当初西汉王朝几次改来改去，终究还是撤销州牧制，重新改为刺史制的事件；王莽称帝之后，把刺史改为州牧，但其王朝没过多久就灭亡，不是说此举为灭亡根本原因，但还是起到一些作用；光武中兴之后，按旧制又改为刺史制，并一直延续到汉灵帝执政时期。

有判断力的汉灵帝应该清楚，以往前人的经验来看，毋庸置疑，以六百石的低级官员刺史监察二千石的高级官员制度，明显优于州牧制度。

那么有判断力，又知道刺史制的优越性，还知道军权重要性的汉灵帝，为何还是采纳明显不利于王朝的州牧制度呢？只因形势所逼无其他选择余地，无奈之举而已，为何这么说？

形势所逼

自从"大贤良师"张角开启起兵闹事先河之后，天下涌起盗贼。有博陵人张牛角、常山人褚飞燕以及黄龙、左校、于氐根、张白骑、刘石、左髭文八、平汉大计、司隶缘城、雷公、浮云、白雀、杨凤、于毒、五鹿、李大目，白绕、眭固、苦蝤等等，简直举不胜举。

接着，中平三年（186）二月，江夏士兵赵慈反叛，杀死南阳太守秦颉；十月，武陵蛮夷反叛；十二月，鲜卑人侵扰幽、并二州；中平四年（187）二月，荥阳盗贼杀死中牟县令；同年扶风人马腾造反，与韩遂联盟，共同推举王国为首领，攻击抢掠三辅地区；在幽州张举、张纯反叛，张举自称天子，张纯称天将军、安定王；十月，长沙贼区星自称将军反叛；十二月，屠各胡反叛；中平五年（188），黄巾余贼郭大等起兵与河西白波谷，侵扰太原、河东地区；三月，屠各胡攻杀并州刺史张懿等等。

黄巾起义

贼寇们连续不断，从四面八方反叛或者侵扰，天下乱成一锅粥，顾彼失此，中央野战军，奔波东西南北征讨，疲惫不堪，但是贼寇涌现不已，没完没了。故此，需要地方军队的讨伐，以顶多数千士兵的一个郡的军队，无法平定少则几万多则十几万甚至几十万的贼寇，需要多个郡联合抗击叛军。

之所以，从当时实际状况出发，亟需统一调度指挥几个郡的统领人。若不然则保不住天下，皇权固然重要，但王朝不存在谈何皇权，先保住江山是当务之急。确实很现实，但也是形势所逼之下无奈之举，没有其他选择余地的汉灵帝只能选择州牧制。

那么此时，拿着朝廷俸禄，身居尊位的一帮所谓朝中"社稷之臣"们都忙着什么呢？那看一下，掌控东汉王朝命运的三股力量外戚集团、宦官集团、朝中大臣们的表现。

外戚

当时的河南尹、汉灵帝大舅子何进，事先粉碎张角部下马元义，联合京城内宦官（封谞、徐奉）为内应起兵举事阴谋，因功被拜大将军，封为慎侯。他率领左右五营士驻扎于都亭，修理器械，保卫京师，终究在皇甫嵩、朱儁等将领的讨伐之下平定黄巾起义。

何氏兄妹

中平三年（187）二月，荥阳贼寇杀死中牟县令反叛，河南尹何苗前往讨伐贼寇并平息暴乱，因功拜为车骑将军。本职岗位为屠夫的何氏兄弟，还算本分，恪守自己职责，但毕竟他们能力有限，不可能向汉灵帝提出像样的建议，何况汉灵帝暗地里提防何氏家族，故此，暴发户何氏家族绝对不会向汉灵帝提出反对意见，自寻麻烦，保住来之不易地位才是头等大事。

宦官

宦官封谞、徐奉做黄巾军内应之事败露，让汉灵帝大怒，斥责宦官们说："你们常说党人图谋不轨，将他们全都禁锢起来，有人甚至遭到诛杀。现在党人倒是在为国家出力，你们反与张角勾结，该不该处斩？加之，豫州刺史王允打败黄巾军之后，从战利品中发现宦官首领张让门客与黄巾军往来书信；中平二年（185），河内人,司马直被任命为钜鹿太守，因交不出钱，在孟津自杀，死谏汉灵帝，陈述当时各种弊政，汉灵帝大受震动。

宦官

接二连三发生不利于宦官的事件，至此，宦官们都收敛退避，要么召回在外担任州、郡官员的亲属及子弟，要么磕头请罪等等，目中无人的嚣张气势，收敛不少。但之后昏庸的汉灵帝，没有严惩只是谴责而已，甚至还封张让、赵忠等十二人为列侯。

于是死灰复燃，宦官们如旧专横跋扈、排除异己，忙得不可开交，如诬陷平定黄巾起义第一功臣皇甫嵩而让其在家待业，哪里有闲工夫顾及设不设置州牧，此等"无关紧要"的事情，大多数出身贫贱的宦官，既没读过书又没有见识（从小待在宫中的井底之蛙），即使想提出也未必能提出有益于国家治理的建议。

大臣

以巨资一亿钱，买了太尉职务的曹嵩，对于此事情不太会关心，应该满脑子想的是怎样赚回来本钱；担任侍中期间与宦官里外勾结，逐步升任光禄大夫、司空、司徒的许相，联合宦官忙着清除异己，对此事也不会有太多兴趣；董卓进入洛阳之后，司空丁宫被贬职位尚书。董卓废长立幼之时，他是头一个帮助董卓说话，首先表态赞成拥立刘协之人，此种，擅于趋炎附势，随风倒的墙边草，绝得不会关心此事。

尚书（卢植）读册毕，群臣莫有言，尚书丁宫曰："天祸汉室，丧乱弘多。昔祭仲废忽立突，春秋大其权。今大臣量宜为社稷计，诚合天人，请称万岁。">>>《献帝纪》

身为百官之首的三公，当时他们的正业为升官发财，副业才是为朝廷出力，指望他们出谋划策，可谓是太奢侈的过分要求，不关心政事，用心去做自己正业，也是意料之中事情。

刘焉

还有，九卿之一的少府南阳人樊陵，其为了仕途上有所作为，巴结宦官已久，之后还花钱买了太尉一职接替曹嵩，仅仅一个月之后被罢免，成为东汉历史上担任三公时间最短的人，自然而然，心思都在怎么升官发财；以裙带关系爬上卫尉之位的董重（汉灵帝表兄），不可能有深谋远虑的想法，或许当时正在苦思冥想如何打压另一个外戚集团何氏家族争夺权力。

提出建议的太常刘焉无用多说，本来其目的就是看东汉王朝大事不妙，将要灭亡，于是想到偏远的交趾避难自保，后来听说益州之地有天子气象，于是毛遂自荐当益州牧，想搞自己独立王国；其他九卿太仆黄婉、宗正刘虞、光禄勋刘弘等人也没有提出异议。

身为三公九卿的所谓朝中重臣们都如此忙着只顾及己利，何况其他人就更不关心此事了。

实施结果

汉灵帝第一批挑选贼寇最猖獗的地区，任命三位州牧，其中宗正刘虞为幽州牧，太仆黄婉为豫州牧，太常刘焉为益州牧，其治理效果怎样呢？

刘虞

其效果相当好，刘虞上任之后，精简部队、布恩施德，派遣使者告知叛军将领们朝廷将宽大处理，可以免除罪责，又悬赏通缉张举、张纯二人，实施瓦解敌人内部策略，致使贼首们孤立无援逃到塞外，剩余人或投降或逃跑，次年三月，张纯被手下杀死，首级被送到刘虞处，终于平定叛乱，因功刘虞拜为太尉，封容丘侯。

当时豫州境内盗贼猖獗，州境惨淡不堪，到任之后黄琬对外逐一平定盗贼，对内治理有方，其政绩卓著而成为地方官吏的楷模，于是朝廷封其为。

刘焉因道路不通而暂驻荆州东界之时，原先计划要惩治的贪官污吏，益州刺史郤俭被黄巾军首领杀死，之后马相又被益州从事组织军队击败，贾龙迎接刘焉入益州，治所定在县。刘焉上任之后，任命贾龙为校尉，还安抚收容逃跑反叛的人，极力实行宽容恩惠的政策，使益州逐渐处于安定，但其内心中一直图谋搞自己独立王国。

单单从结果上来看，暂时浇灭了火，还达到汉灵帝所期望的目标值，确实为不错的暂缓之策。但很不幸，中平六年（189）四月，身体已被荒淫生活掏空的汉灵帝去世，之后董卓又趁机独揽朝政。

黄琬被武力屈服，无奈返回洛阳担任司徒，不久迁任为，进封阳泉；朝廷派使者授予刘虞，进封襄贲侯；刘焉中断一切与中央朝廷的联络，又进一步打击地方豪强，巩固自身势力，使益州处于半独立的状态，成为益州的"土皇帝"。

汉灵帝

结语

天下反叛接连不断，贼寇涌起而陷入水深火热之际，无才无德的奸佞之徒宦官们，只热心敛财，排除异己；拿着高俸禄、身居尊位的一帮大臣们只顾己利，明哲保身；屠夫出身的外戚集团并无高瞻远瞩的战略规划，只一心想保住其得来不易的荣华富贵。

此种状况下，四面楚歌的汉灵帝，别无他选，只能采纳州牧制，先平定叛乱保住江山，走一步算一步，不幸，不久去世，之后稍微有实力的刺史们自升州牧，或者有实力的军阀们自封州牧，天下被这帮人瓜分得七零八落，使东汉王朝名存实亡，正式进入诸侯争霸时代。