走近零碳｜上海的“双碳”方案还要优化哪些财税政策

【编者按】

要实现“双碳”目标，作为产业重要载体的园区和企业，需要探寻出可持续发展的路径。2023年，澎湃新闻推出“走近零碳”项目，将探访园区与企业，深度调研产业绿色转型。期待产学研共济，探究零碳未来的务实方案。

海报设计 郁斐

上海作为一座超大型全球城市，在经济快速发展的同时，也是能源消耗大省，为此一直注重绿色、低碳发展，尤其是2007年成立了市节能减排工作领导小组以来，已连续三个“五年”完成国家下达的目标。2020年，全市万元GDP能耗约为0.31吨标准煤，在全国节能减排中排名第二。在这一过程中，上海市政府实施一系列财税措施，持续投入财政资金支持产业升级转型、高碳转低碳的发展。

2021年上海率先提出，在2025年前实现碳达峰，比全国提前了5年；2035年碳排放量比峰值下降5%。上海是全国唯一提出碳达峰目标早于国家目标的省份。据测算，为实现碳达峰目标，上海市各级政府需投入万亿财政资金。目前和未来一段时间，财政收支将保持紧平衡状态，在这个背景下，要实现“双碳”目标，要总结专项资金使用成效，发现专项资金使用过程中存在的问题，提出优化方案是一项十分迫切的工作。

一、上海支持双碳的财税政策及实施成效

支持碳达峰、碳中和的财税政策主要分两类，一是以财政补贴为主的财政政策，主要表现为专项资金、政府采购、财政奖励、产业基金等；二是以税收优惠为主的税收政策。中国行政体制决定了上海市政府实施的财政税收政策是在遵从中央颁布的有关法律法规的基础之上，因地制宜地实施地方财税政策。

（一）出台了一系列财政政策和配套专项资金，促进双碳发展

经搜集整理上海市有关部门网站信息后发现，上海出台了一系列财税激励政策，投入巨量财政资金致力于节能环保、循环经济、碳减排和碳中和。如图1所示，环保投资额从2001年的152.93亿元增长到2020年的1087亿元。同时，财政专项资金支持低碳各类科技型企业的这部分财政资金还没有计算在内。

图1 2001年-2020年上海市环保投资额及环保投资额占GDP比重

（二）持续的专项资金投入明显降低了三大产业的能源消耗

工业碳排放量占比持续降低，带动全市能耗强度下降。工业的万元GDP能耗最高，约为第三产业的3倍、建筑业的1.8倍。2010—2019年，随着上海工业增加值占GDP比重从38.8%下降至25.4%，上海单位GDP能耗从2010年的0.678吨标准煤降至2019年的0.337吨标准煤，下降明显。

图2 上海市2001-2020年各产业能源消费量

（三）交通建筑领域持续碳减排，环境质量明显提升

随着上海产业结构调整，第三产业快速发展，2001至2019年的碳排放量持续上升；其中，城市客运交通、货运物流业发展使得碳排放总量增长迅速，私人载客汽车碳排放量最高，交通领域碳排放量呈刚性上升态势，给碳排放总量降低带来挑战。从碳达峰口径看，随着上海城镇化、机动化水平提升，交通领域碳排放量稳步攀升，2019年碳排放总量为0.2亿吨，较2015年增加了165万吨，年均增速约为2.0%。从全口径看，交通领域碳排放量超0.5亿吨，约为碳达峰口径的2.4倍，2015—2019年，因航空、航运业的快速发展，全口径的交通领域碳排放年均增速约为4.6%，高于碳达峰口径2.6个百分点。

根据《上海统计年鉴》数据显示，2000年至2020年，上海市空气环境持续改善。中心城区二氧化硫日平均值大幅度下降，其中，交通领域碳减排做出巨大贡献。这与财政专项资金支持关系密切。

表1 主要年份环境空气状况

数据来源：《上海市统计年鉴（2021年版）》

二、上海财税政策推动碳达峰、碳中和面临的压力和挑战

虽然上海在绿色低碳领域取得了令人瞩目的成绩，但要完成降碳目标还存在一定难度。主要原因在于：碳排放主要来自煤炭和石油消费，占全市比重分别为40.4%、42.9%；从行业结构看，钢铁、石油化工、航空、水运四大行业碳排放量合计占全市总排放量的55.5%。这表明，上海在产业升级、城市再造、发展航运和贸易中心等领域面临较大能源消耗和碳排放强度。因此，优化能源结构、继续深化产业结构调整是推进碳达峰、碳中和的重要举措。为此，需要加大财政专项资金的扶持力度。现实中，财政专项资金使用面临的困境也颇为突出。

（一）实现目标需要巨量专项资金投入，财政资金面临较大压力

根据上海市发展改革委员会的统计数据，截至2021年，上海市年能源消费总量约1.1亿吨标准煤，二氧化碳排放总量约2亿吨。未来，上海在产业升级、城市再造、发展航运和贸易中心等重点领域面临较大的能源消耗和排放强度。自贸区、长三角一体化发展等一系列国家重大战略任务，未来也需要相当规模的用能增量来支撑保障。为了实现以上综合目标，需要扩大财政资金投入规模。同时，上海财政收入状况也处于紧平衡的状态。这对于上海建设低碳、绿色城市带来较大压力。

（二）专项资金涉及众多领域且有交叉，影响了资金使用效能

一是专项资金支持范围有待进一步聚焦，财政补贴范围交叉弱化了资金使用效果。上海市财政专项资金支持主要涉及农业、建筑、交通、循环经济、节能减排和应对气候变化、可再生能源等。由此形成的问题是，第一，专项资金管理不仅涉及财政部门，而且涉及以上众多部门。专项资金扶持范围有交叉、职能部门的管理范围交叠，复杂性降低了资金使用效能。第二，专项资金领域相对分散。一些重点领域的支持力度不足，不利于发挥专项资金的使用效能。

二是专项资金涉及多个领域，尚未建立一套完整的专项资金使用信息系统。上海市每年出台多项与双碳相关的政策、财政扶持专项资金项目，但是需要从上海市政府相关网站公布的相关信息，搜集整理后也难以展示全貌；信息的不完整也会影响未来计划的制定和方案实施。以表2的“农业专项补贴资金”为例，这已经是可公开获得的信息较全面的一项政策，但是依然会有一些无法获取的数据和有关信息。

表2 农业专项补贴资金 （单位：万元）

数据来源：上海市人民政府网站

（三）专项资金政策存续期普遍较短，不利于相关领域经营者形成稳定预期。

以“循环经济发展和资源综合利用财政补贴项目”为例，2009年，上海发布了《关于组织申报2009年循环经济发展和资源综合利用财政补贴项目的通知》（沪发改环资【2009】044号），到2019年《关于组织申报2019年循环经济发展和资源综合利用财政补贴项目的通知》（沪发改环资〔2019〕52号），可查找到相关文件至少15项，有效期基本为一年；其中2009年至2014年的财政专项资金支持标准没有变化，但是有效期也仅为一年。此外，“节能减排和应对气候变化”、“可再生能源利用”等也存在类似问题。

政策有效期偏短，支持范围不断调整，使得相关领域经营者难以形成稳定预期，在生产、绿色环保设备投入方面难以做出预算安排，一定程度影响了推进碳减排。

三、上海推进“双碳”目标的财税政策优化路径

从高碳发展模式转向低碳绿色发展、再到净零碳排放，是一个长期而艰巨的系统性工程，需要巨大的财政资金支持。需要提高财税政策效能，保证有限的财政资金用到关键之处。财税政策支持碳达峰、碳中和包含多种政策工具，涉及各产业链及企业，为此，需要构建一个系统性的财税政策支持系统。

（一）聚焦重点领域，采取多种财税政策工具组合

1、针对减排的关键环节，重点突破。碳达峰涉及众多行业，规模巨大，必须从制度、政策、技术进步等全方位推动。第一，继续加大淘汰落后产能、对钢铁、化工等行业加大支持力度，尽早实现碳达峰，并出现拐点。第二，加大对新能源技术、绿色能源技术的财政补贴，激励产业结构调整和转型，促进低碳发展。对于已经达到经济可行性的碳减排技术，给予财政补贴支持，以尽快落地并发挥作用。

2、针对不同行业，实施力度不同的财政扶持政策。对钢铁、化工等行业，更多采取财政补贴，加大扶持力度。对于中长期才能应用的技术，则采用税收政策扶持，如电动汽车、电池产业、储能技术和产业等。

3、鼓励企业转型升级，争取更多国家财税政策支持。针对不同行业，采用不同力度的财政扶持政策。支持构建清洁低碳安全高效的能源体系是推动实现碳达峰、碳中和的重要工作，为此需要积极给予财政补贴。以新能源汽车为例，持续完善新能源汽车购置补贴政策，不断提高补贴技术门槛，合理把握补贴标准退坡力度和节奏，推动新能源汽车产业高质量发展。2021年中国新能源汽车销售完成352.1万辆，同比增长1.6倍，连续7年位居全球第一位。

（二）重点支持基础学科，加大对基础设施领域的专项资金支持

1、加大对基础研究的资金支持。碳达峰的核心是减排、降碳，碳中和涉及碳捕集与封存技术（CCS）等多个方面。相关基础研究时间长、投入大、研发风险较大，应当加大专项资金投入。例如设立“双碳”市级重大科研专项，集中攻关，调动科研人员积极性。

2、加大对低碳能源基础设施建设的补贴力度。专项资金要重点做好基础性、公共性设施的建设与投入，为全社会推进减碳创造有利条件。例如，上海市和各区级政府要加大投入建设充电桩、充电站等基础设施，为在更大范围内使用电动汽车创造条件。换言之，加大专项资金支持，解决制约本行业减排的基础性、瓶颈性、公共性问题，为全行业、全社会推进减排扫清关键障碍。

（三）积极争取更多税收优惠政策

实现碳中和的八大重点领域包括电力、交通、工业、新材料、建筑、农业、负碳排放以及信息通信与数字化领域。为此，中国从中央税到共享税、地方税都围绕这一领域精准扶持。例如，在电力领域，对光伏发电及相关技术的税收优惠，对可接纳大规模可再生能源的智能电网改造、微网系统和分布式发电、储能技术等给予税收优惠。在交通领域，除现行对电动汽车的车辆购置税、车船税优惠以外，对氢能和生物质燃料的生产及在交通领域的应用、海运和航空领域的低碳技术创新等给予税收优惠。在新材料领域，除现行对新型墙体材料的增值税优惠外，将材料的循环再生利用、生物基材料替代化石能源为基础的材料纳入优惠范围，并将优惠扩大到企业所得税。

（四）加大对消费领域的财税政策支持

广大居民的参与，是实现“双碳”目标的关键一环。

第一、加大推广碳积分计划，按年结算，分别给予经营者和市民补贴。通过汇总居民的各种低碳行为，包括绿色出行、简约包装、按需点餐杜绝浪费、做好垃圾分类等，将这些行为所减少的二氧化碳排放量核算出来，变成每个人账户里的“碳积分”，再通过对接上海碳交易市场、各个商业消费平台，让居民通过低碳行为获得实惠。

第二、倡导简约适度、绿色低碳的生活方式。一方面倡导市民自觉行动，如节约用电、拒绝餐饮浪费；做好生活垃圾分类；主动绿色出行，如步行、骑行、乘坐公共交通等。另一方面对于一些高耗能消费方式，提高使用成本，使得居民降低消费。

（五）拓展财政支持模式，引导社会资金积极参与

实现“双碳”目标需要的财政资金量巨大，在发挥好财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用基础上，拓展财政支持模式、调动金融资金和社会资本共同推进绿色生态的社会经济环境。

1、政府采购扩大低碳产品应用范围。中国已经建立了政府绿色采购制度框架并取得了积极成效。在此基础上，加大采购绿色低碳能源技术和装备。根据政府采购标准制定统一、科学、合理、实用、操作性强的政府采购标准，市和各区县应尽可能提高绿色采购的比例；加大采购力度，鼓励各级政府综合考虑节能、节水、环保、循环、低碳、再生、有机等因素，在采购需求中提出相关绿色要求，促进绿色产品推广应用。

2、在国内外发行政府绿色债券。由财政部门牵头协同各部门，发挥政府债券期限长、成本低的融资优势，有效促进绿色投融资体系发展，带动社会力量共同推动生态环境友好型的基础设施和项目建设。

3、设立绿色低碳能源产业投资基金。为降低科研成果转化风险，以少量的财政投入为引子，广泛吸收社会资金建立产业基金，与相关主体共担风险、共享收益。对于当前制约清洁能源大规模推广的主要因素——储能技术——就可以通过贴息和产业投资基金的方式，引导金融、企业、社会资本共同投入。

（作者陈明艺系上海社会科学院经济研究所副研究员，经济学博士；本文首发于《上海经济发展报告（2023）：数字经济与“双碳”转型》，沈开艳主编，社会科学文献出版社，2023版。）