以县域为重点 推动城乡融合发展的突破性对策

●四川城乡融合发展不充分、不均衡问题很大程度上是由整体较低的县域发展水平所决定的

●提升新型城镇化质量，增强以城带乡能力；打造城乡融合多层级节点，构建县乡村功能衔接互补新格局；完善城乡要素双向自由流动机制，有序释放乡村发展活力；改善城乡基础设施和公共服务水平，逐步实现城乡生活质量均衡等值；提升乡村治理能力，促进乡村治理格局现代化

□郭晓鸣 高杰 张耀文

推动城乡融合是新时代我国城乡发展进入全新阶段的重大战略举措，其根本任务要突破城乡二元结构制约，构建以城带乡、以乡促城、城乡一体的新型城乡关系。当前，城乡融合发展总体仍然面临城乡要素流动不顺畅、产业融合程度偏低、公共资源配置不合理等突出问题，亟需全面深化改革推进城乡融合向纵深发展。

值得重视的是，当前城乡融合发展面临的问题和矛盾更集中地表现在县域经济社会的发展过程之中，县域成为推动城乡融合发展的关键主体。党的二十大报告指出，要坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，推进以人为核心的新型城镇化，推进以县城为重要载体的城镇化建设。就四川现实看，由于地理条件多样、农村人口众多、区域差异性强，更加需要探索以县域为重点推动城乡融合发展的现实路径。

县域是四川经济社会发展的主力军，是落实全省“四化同步、城乡融合、五区共兴”发展战略的重要支撑，是全省城乡经济社会高质量发展的关键载体。然而，当前我省县域发展不充分问题突出，县域空间规模、人口规模、经济规模均明显低于全国平均水平，根据四川2022年的统计年鉴显示（引用数据所说的县域包括县和县级市，不包括区）：全省县域常住人口城镇化率为44%，与全省58%的平均水平相比低14个百分点，其中有102个县域城镇化率低于50%，23个县域城镇化率低于30%，由此足见，四川城乡融合发展不充分、不均衡问题很大程度上是由整体较低的县域发展水平所决定的。县域城乡融合推进所面临的一系列现实问题和阻碍，迫切需要在准确把握县域特征和发展趋势的基础上，更具针对性地制定突破性对策。

提升新型城镇化质量，增强以城带乡能力。突出重点完善县域内产业体系，提升县城综合服务能力，增强以城带乡能力。一是培育县域内富民产业。结合各地县域优势特色产业，延伸加工链条，升级“农业+”多元新业态，实现跨区域畅联互通，提升县域产业集聚和就业吸纳能力，将产业链主体留在县域、价值链留给农民。二是补齐县城发展短板。精准补齐县城公共服务设施、市政基础设施、环境基础设施等短板，强化县城建设的资金、土地等保障，探索县域内存量低效建设用地再开发模式。三是完善农业转移人口保障机制。保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，消除农业转移人口落户城镇的隐性约束。全面落实“人地钱挂钩”机制，完善农业转移人口市民化系统化配套政策。

打造城乡融合多层级节点，构建县乡村功能衔接互补新格局。打造“县城-乡镇-村”多层级县域内城乡融合发展节点，健全“县-乡-村”一体化发展体制机制。一是统筹城乡空间分布。遵循农村人口流动趋势和产业发展规律，差异化推进乡村居民适度聚居和分区分类布置居民点，促进基础设施和公共服务资源规划的数量、区位、规模合理配置。推广涉及多乡镇的片区规划模式，鼓励强村带弱村共同编制规划，避免高成本、不切实际的村庄规划全覆盖。二是强化乡镇衔接城乡功能。实施乡镇“三个中心”打造工程，推动产品批发市场、加工流通企业向镇域集聚，增强联农带乡能力，打造区域经济中心；完善乡镇教育、养老、医疗卫生等公共服务资源配置，打造区域服务中心；强化乡镇统筹协调、依法行政和公共服务能力，打造区域治理中心。三是完善多村联合发展模式。建立村域之间的开放合作机制，支持成立多村联合党委，推广多村集体经济联营发展模式，鼓励建立产业联盟、产业联合体等，强化乡村经济发展的多点支撑带动，催生城乡融合发展新动力。

完善城乡要素双向自由流动机制，有序释放乡村发展活力。以集成深化农村改革为核心，促进城乡要素双向循环流动。一是强化村集体城乡要素对接载体功能。探索以农村集体经济组织为主导，以规划为手段，收储和整合利用分散的集体建设用地、闲置宅基地等土地资源，有效匹配下乡的资本、人才等要素，发展优质高效农业和新型乡村产业。二是强化金融资本服务乡村振兴。完善金融机构支农的有效激励机制，有序开展农村集体经营性建设用地使用权、农村宅基地使用权及承包地经营权等各类农村产权抵押担保融资。三是完善人才返乡下乡激励机制。完善返乡下乡人才的创业、医疗、住房、子女教育等扶持政策，增强高素质农民社保扶持政策的持续性，吸引电子商务、农业技术等专业型人才以及各类带头人才。创新人才“引育留用”的链条化模式，完善职业规划指导体系，吸引青年人才返乡下乡。

改善城乡基础设施和公共服务水平，逐步实现城乡生活质量均衡等值。加大基础设施建设和公共服务改善力度，打造城乡均衡等值的美好生活。一是推进公共基础设施进村入户。全面织密县乡路网，完善城乡供水安全等基础设施，有条件的地区探索城乡燃气、供水、污水“一网通管”，加强乡村网络基础设施建设，打通农村物流“最后一公里”，创新推广社区参与式的乡村基础设施建设与管护模式。二是一体化完善村级公共服务。鼓励城市医生、教师、技术、规划师等人才下乡服务，通过组建联合体、托管、结对等方式，促进城乡医疗、教育、养老、文体等公共服务普惠共享。三是优化农村基础设施和公共服务供给结构。加大农田水利、智慧精准灌溉等农业生产性设施建设力度，深入实施土地宜机化整治、高标准农田建设，补齐冷链物流、加工仓储、农产品电商等设施短板。结合人口老龄化趋势，推进城乡养老设施均衡布局，推广低龄老人服务高龄老人的互助养老模式，推行政府购买社会组织服务提供养老服务。

提升乡村治理能力，促进乡村治理格局现代化。基于乡村治理对象、治理需求复杂化及基层治理难度不断增大的现实，探索构建新型城乡社会治理体系，提升治理能力现代化水平。一是强化乡村治理要素保障。加大村（社区）运行资金保障力度，强化基层干部队伍建设，实施村党组织带头人队伍优化提升行动，健全基层干部发展性和荣誉性激励机制。强化减负提能，推动村（社区）干部将精力转移至产业发展、公共服务、社会治理等主责主业上来。二是完善乡村治理组织体系。以系统、科学、精准的考评体系和发展性激励机制为重要支撑，探索县、镇、村三级以及社会公众、社会组织等多元主体参与社会治理的新路径，赋能和推动多元主体共管共治。加强各类自治组织规范化制度化建设，健全村级议事协商制度，有序孵化和引进社会组织，强化农民参与基层治理的内生动力。三是推进乡村治理数字化。加强政策、资源、主体之间的协同和统筹，探索构建“大数据+网格化+服务平台”的新的治理机制。

（作者单位：四川省社会科学院）