如何高质量推进生态产业化

本文转自：学习时报

李宏伟 郑启伟

生态产业化是生态产品保值增值和价值实现的核心环节，是经济高质量发展和生态环境高水平保护深度融合、协同推进的关键抓手，是做好生态利用文章、把生态财富转化为经济财富的重要路径。党的十八大以来，全国各地积极探索生态产业化路径，推进生态农业、环境敏感型产业、生态旅游业等成为经济高质量发展的新动力。但同时，我们也应该清醒认识到，我国生态产业化仍面临一些亟待破解的难题，这些难题限制了生态产业化在推进高质量发展中的效能。

生态产业化面临的一些现实问题

生态产业化深入发展仍在产权制度、产业发展、配套支撑、共享机制等方面存在需要解决的问题。

生态资源产权制度有待健全。一是赋权部门不够清晰。生态资源确权涉及的自然资源、农业农村、水利、林草等部门赋权边界不清，同一资源在不同地方存在不同的赋权部门。二是历史遗留问题较为突出。20世纪80年代初，确权因技术受限导致生态资源的四至边界模糊，部分生态资源资产因修建时间较早而缺失确权档案。三是权证信息不够准确。承包经营权证登记的数量、面积等信息与实际不符，确权登记颁证争议大。同时，承包人认可度不高，部分承包地因人口流动导致权属信息确认表存在冒签、代签等现象。

产业发展内容有待优化。一方面，产业边界不够清晰，生态产业缺乏清晰的目录和统计监测体系，生态产业化与产业生态化的区别还需辨明，如何发挥好生态这一新的生产要素的作用还有待达成更广泛的共识。另一方面，经营理念亟须转变，当前消费群体人口结构变化、消费水平普遍提升，传统的生态产业产品和服务相对落后，同质化、短期化的产业开发现象频现，亟须做精做细“生态+产业”多元业态。

配套支撑体系有待加强。一是土地方面。生态产业化的多元业态发展需求与生态资源的主体功能要求不一致，导致非主体功能业态发展的用地受限，如耕地的主体功能制约其他非农业发展。二是人才方面。生态产业化所需要的复合型人才资源较为短缺，人才培养储备机制还不健全。三是融资方面。生态产业化所需的绿色金融门槛较高，普惠性不足。四是设施方面。地处偏远山区、海岛等生态资源富集地区，乡村道路、冷链运输等“最初一公里”类的问题依然存在。

利益联结机制有待完善。一是利益联结紧密度不够。生态资源资产开发以支付租金为主，经营主体与村集体、农民等尚未形成利益共享、风险共担的利益共同体。二是开发主体富民意识不足。经营主体对农民利益关注度普遍不高，农民获得的收益并没随着产业发展而增加。三是利益共享内涵不够丰富。目前主要还是集中在利润的共享，公共服务、社会保障等方面的关注较少。

生态产业化高质量发展的推进路径

生态产业化的实质，是针对独特的生态资源禀赋和环境条件，建立良性循环的生态建设与经济发展机制，实现生态资源的保值增值，把绿水青山变成金山银山。为此，需要在以下几个方面下功夫。

健全生态资源产权制度。一是健全部门协同推进机制。由国家相关部委牵头完善确权协同推进机制，明确相关部门职责、确权事项流程及配套相关实施细则。二是着力解决历史遗留问题。借鉴一些地方的成功经验，采用高分辨率遥感等先进技术协同完善各类生态资源确权方法，降低权属定界的时间成本、人力成本。三是创新难确权资源确权路径。依托生态产品价值实现机制试点，率先探索生态资源及其提供的生态产品的权属界定，按资源属性将其纳入“资产包”或村集体资产，以村集体股份制、合同约定等形式进行资产管理。四是充分发挥村集体协助作用。对产权切割不清晰、权属存在争议的生态资源，可由村集体通过重新测量、股权化、收归集体等方式协助解决，再由自然资源部门确权认定。

壮大多元化、市场化生态产业。一是建立生态产业统计制度。确定生态产业及其核心产业的基本范围，建立全国统一的生态产业统计监测体系。二是创新建立生态产业化指导目录。在现行绿色产业指导目录基础上，由国家相关部委或先行试点省份研究出台生态产业化指导目录，制定实施针对性强的配套支持政策。三是增强满足不同群体多元需求能力。充分把握不同消费群体核心需求，探索运营前置、设计驱动、国资托底、利益联结的生态产业经营开发模式，持续提供人民群众喜闻乐见的优质生态产品。四是打造市场精准对接平台。借鉴一些省市改革的实践经验，打造政府引导、企业和社会各界参与、市场化运营的生态资源资产经营管理平台，推动生态产品供需精准对接。

加强产业配套支撑体系。一是增强土地要素支撑。比如，借鉴浙江农业和旅游“标准地”等改革经验，每年安排一定比例的建设用地指标用于支持乡村生态产业项目，破解产业深度融合发展用地难题。二是加大人才引育。用好原乡人、守乡人、归乡人、新乡人等资源，吸引有创意、善经营的复合型人才，特别是年轻人才加入到乡村生态资源经营开发中。三是拓展绿色金融渠道。在有条件的地区探索生态产业化的普惠性金融，率先创新面向生态产业化需求的信贷、债券、基金、保险等绿色金融产品，破解融资难题。四是加大基础设施供给。对具有开发潜力的生态资源富集地区，统筹推进传统和新型基础设施建设，畅通生态资源富集地区通达性，着力降低流通成本。

健全生态利益联结机制。一是优化资源开发准入。以优势资源与公共服务打包交易模式，引导经营开发主体通过提供技能培训、就业岗位和社会保障等方式，提高农户生态溢价获得感。二是健全农民参与机制。加强对农民自然资源资产管理的科普教育，提高农民对闲置资源资产的利用意识与管理能力，引导农民按自身意愿多途径参与资源开发。三是完善利益分配方式。引导经营主体探索生态资源折股量化参与经营，以“保底租金+盈利分红”等方式推动农户和村集体增收。