优化城市群空间功能分工 促进区域协调发展

党的二十大报告对促进区域协调发展作出一系列重要部署，包括“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”等，这为我国更好促进区域协调发展提供了方向上的指引。

过去较长时期内，中国区域间经济发展失衡的背后在较大程度上是由空间经济发展规律使然。在经济发展起飞阶段，各类生产要素向一线城市和区域型大城市涌入从而形成少数重点地区带动中国整体经济增长的发展模式，由此引致的“虹吸效应”拉大了城市间的发展差距。

随着近年大城市经济集聚程度的持续提高，一方面，生产成本的空间差异催生了生产要素从中心城市向外围城市扩散的需求；另一方面，交通和通信基础设施的改善降低了产业在城市之间的迁移和交流成本。由此，以管理和研发为主且能够集约化利用土地空间的生产性服务业聚集于中心城市、对成本较为敏感的制造业分布于外围城市的空间功能分工格局逐步形成，中国城市分工模式逐步由“工业分工”进入“功能分工”的新阶段。特别是在当前高度信息化、全球化以及国内大循环不断被强调的时代，经济活动在超越城市个体的更大区域范围内不断经历着空间重构，城市间的要素流动更加频繁、功能联系持续提升，以城市网络为主体、以功能分工为依托的区域协同发展新模式日益凸显。

2022年3月，工信部、发改委等10部门联合印发的《关于促进制造业有序转移的指导意见》指出，大中城市主动承接超大特大城市产业转移和功能疏解。因此，城市群空间功能分工既是我国区域经济布局的重要发展趋势，更是将成为促进我国区域协调发展的重要手段。

在发展成熟的城市群中，中心城市的生产性服务业比较发达，生产性服务功能逐渐成为其发挥外向作用的主导功能；而外围城市则以不同类型的生产制造业为主，其生产制造功能的专业化程度也呈强化趋势。城市群空间功能分工的深化有助于根据不同城市的比较优势将产业在城市之间进行精细化地分配，这不仅增强了城市群中产业结构的完整性，还能够通过突破城市之间局域化分工模式强化城市之间的连锁关系，使得城市群的经济增长方式从单一聚集为主向多元聚集与分散相结合为主转变，最终形成错位发展、互利共赢的城市利益共同体，有利于加快实现区域协调发展。

在促进城市群空间功能分工的过程中，应围绕以下五大方面制定和实施具体举措：

一是以中心城市为先导，优化产业结构。推动中心城市的中低端生产制造等非核心功能逐步有序向外围城市转移，构建大中小城市特色鲜明、优势互补的发展格局。同时加快推动中心城市集聚创新要素、增强高端服务功能，以科技研发、工业设计、金融服务等为重点发展生产性服务业，推动形成以现代服务经济为主导的产业结构。

二是以产业共生为抓手，激发分工动力。借助超大规模国内市场优势和国内大循环这一契机，通过延长产业链、拓展供应链和分离价值链等方式将更多的外围城市纳入产业布局，避免出现名义上为城市群成员，实际上各自为政的局面。各城市要根据自身比较优势和要素禀赋明确相应的功能定位，在细分领域占领行业制高点，避免盲目追求新兴产业而导致过度竞争和重复建设。

三是以承接能力为保障，夯实外围城市制造业基础。利用外围城市综合成本较低这一优势，优化产业配套措施和招引政策，积极承接来自中心城市的普通制造业产业，并推动外围城市制造业特色化差异化发展，避免同质化竞争。在此过程中，需要加强外围城市与中心城市在公共服务、产业规划等方面的连通共享，提高外围城市对工程师、技术工人、高校毕业生等人才的吸引力。

四是以市场一体化为驱动，破除要素流动障碍。以当前都市圈和城市群建设为契机，鼓励各城市共同制定产业一体化发展规划并明确政府对市场干预的边界，转变传统的增量思维和城市竞争理念，有序废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，营造规则统一开放、要素自由流动的市场环境。同时需要推进基础设施一体化，包括增加城市之间的铁路公路通道、探索中心城市轨道交通适当向周边城市延伸等，为城市之间的要素充分流动和协调发展提供扎实的物理基础。

五是以平台共建为载体，筑牢城市合作基础。在深化空间功能分工的过程中，做强平台载体是促进区域协调发展的一个关键环节。为此需要引导和鼓励不同发展阶段的城市通过结对帮扶、打造特色产业园区等模式形成“总部+生产基地”和“龙头+配套”的产业链上下游稳定合作关系。同时要构建城市联动交流平台，除了建立政府间合作交流机制之外，还可以通过建设产业联盟、轮办城市间发展论坛等方式，促进城市互认互助互进。

在促进城市群空间功能分工的过程中，要从以下三方面来客观辩证地看待功能分工的本质和内涵：

其一，城市群中不同城市形成的空间功能分工格局是动态变化的。随着产业结构、要素禀赋以及经济政策的演变，外围城市中可能会出现由于抓住历史机遇或获得某种独特优势而异军突起发展的城市，这类城市逐步成为所在城市群中的次级中心城市并承担较多的生产性服务功能，使得部分城市群具有“双中心”甚至“多中心”这一特征。

其二，城市之间的功能分工是相对的。以生产性服务业为主导的中心城市并非不具有制造优势，相反，这些城市汇聚了大量外围城市没有能力发展的高新技术制造业；同时，那些承担生产制造功能的外围城市，也会发展一些附加值较低的生产性服务业。

其三，空间功能分工的推进与城市经济发展水平有关。只有中心城市经济发展到一定程度，才能够形成较大规模的生产性服务业并发挥足够的主导和引领作用。因此综合实力强大的中心城市对于深化空间功能分工和推进城市群协调发展意义重大。

（作者单位：安徽财经大学国际经济贸易学院）