中国历史必知100事（三八）行省制度：集权与分权的完美平衡

行省制度：集权与分权的完美平衡

元朝留给后世最重要的政治遗产之一。

元世祖

忽必烈建立元朝后，在1260年到1294年30余年里（中统年间到至元年间），逐渐推行了一种新的行政区划制度——

行省制

。

行省是行中书省的简称，是直属中央政府（中书省）管辖的一级行政区，其下辖路、州（府）、县。

钱穆

认为，元朝政府所设的“行中书省”意为“派出的中书省”，即中央政府为维护其统治在地方行政上所设的全权机关。行省在当时主要作为军事管理机构，掌管所辖省内的军备、财税、农业、

漕运

及其他军政事务。

元代中叶，全国分为中书省直辖区、

宣政院

辖地，以及10个行中书省。中书省直辖区，称为“腹里”，包括河北、山东、山西，以及河南和内蒙古的部分地区，不属于任何行省。宣政院除掌管全国

佛教

事宜外，负责统辖青藏高原（今西藏）地区的军政事务。10个行省分别是

岭北行省

、

辽阳行省

、

陕西行省

、

河南行省

、

江浙行省

、

江西行省

、

湖广行省

、

云南行省

、

四川行省

、

甘肃行省

。朝鲜半岛还有元朝建立的

征东行省

，但是其自治程度很高，不做讨论。

行省制从元朝全国推行以来，就成为中国的主要行政模式，在明清两朝不断完善、发展，并最终影响了现代中国的行政体制。

那么，行省制对后世造成了哪些影响，为何影响如此深远？

第一，巩固大一统国家的稳定。

“省区即军区”，元朝行省作为一级地方行政区划，同时也是军事镇戍区，这意味着行省的第一要务在于控制地方。这适应了大一统之后，新政区的划分和地方体制的调整，以及起到了巩固新生政权的作用。

行省总揽一省军政大事，很好地加强了中央对地方的管理，解决了宋金时代官府分权而治的弊端。过去三司分权的情况，实际上造成了中央管理的困难和地方行政不便。

而且宋金以来，地方一级的行政区数量激增。比如南宋有路十七，

金章宗

时有路十九，共计有路三十六。元代则在此基础上，打破了历代在划分地方政区时依赖“山川行便”的思路。如

河南行省

统辖黄河以南和长江以北，但黄河下游则以

沂蒙山

南麓为界，与中书省直辖区“腹里”相邻，无险可守。这样，便减少了某一个行政区域，完全掌握某一地形险要的所有区域，从而形成一方割据。

当然，行省虽然适应了元朝完成国家统一的需要，但也牺牲了一部分经济发展，造成文化地域上的割裂。因此，明清后世在行省的区划上做了一些调整。但是，行省巩固中央集权体制、维护大一统局面的作用是非常重要且显而易见的。元代之后，中国几乎没有再出现严重的南北分裂情况，这使得行省制的影响延续至今。

第二，平衡地方与中央的权力架构。

元朝的行省既是一级行政区划，又是中央的派出机构，因此，具有两重性：一，为中央收权；二，为地方留权。但其掌握的权力“大而不专”，较好的平衡了中央与地方的权力。

首先，元朝行省，实质上是中书省的下属，受到中央的节制和领导。但是从统领路府州县的角度来看，行省与中书省又具有看似平等的权力。比如，离首都大都较近的山东、山西、河北地区称为“腹里”，是中书省直辖，下辖路府州县；而行省也一样对省内的路府州县，具有管辖权。这样看来，元朝的行政管理，实际上是行省与中书省共统路府州县的两级关系。

这比起秦汉以来，实行中央-地方-地方两级到三级制的模式。中央的权力要更加集中，中央对各行省直接派员指挥，监控加强。相应的，地方权力也在一定程度得到了提高，行省长官总揽一省大权，有利于地方便宜行事。

再看行省内部，行省官员通常由左丞相、

平章

、右丞、左丞、

参知政事

等六七人组成。虽然丞相为行省的长官，但决策时则实行群官圆署和种族交参制。即在处理军政大事时，需要行省官员参与圆署会议，集体决策。且丞相通常掌军权，中央专门则会调拨具体掌握财政的官员，一般旁人难以干预其职务。再加上蒙古、色目和汉人交杂掌权，达到了互相牵制，避免地方权力过大的作用。

元朝行省制度使得中央与地方的权力趋于平衡，因此得到了后世的继承与发展。比如明代虽然将元朝行省改为

布政使司

，但实际是换汤不换药。

第三，加强了边疆管理和多民族融合。

元朝结束唐宋以来，各地政权割据的混乱局面，并用行省制度加强了中原王朝对边疆的管理。在行省体制之下，边疆地区纳入中原王朝直接管理的范围。比如“岭北、辽阳与甘肃、四川、云南、湖广之边”这些唐代的羁縻州，均被元朝都纳入行省之中。

行省体制下，边疆地区很多部落和地方首领变为土官，直隶于行省，有效的加强了边疆和内地之间的经济文化联系。比如，

阿尔泰山

以东、

喜马拉雅山

以北的牧业区和农业区，在元朝正式成为多民族国家的一部分。行省制实现中央政府的深入管理之后，也促进了民族融合。还有宣政院，统辖青藏高原（今西藏）地区的军政事务，给后世治理西藏地区提供了模板。

自隋唐以来，中国社会的行政体制出现了新的形势，即中央集权逐渐取代地方分权，这也表明了中央集权是优胜劣汰的历史选择。但极端的中央集权很大程度上，又是以中央对地方政府“无所分画”和“无所寄任”为基础，是与皇帝专制制度相适应的历史产物，主要是为家天下的王朝大一统服务的。

从两宋的极端中央集权来看，这并不是古代中央与地方权力结构的最佳模式。理想的中央与地方权力结构应该是，既能保证中央政府有足够的力量统治好全国，又能保障地方有适度的权力建设好地方。

关于这个问题，明末

顾炎武

和

王夫之

曾作过论述。

顾炎武认为封建制与郡县制的兴替，揭示了封建制的缺陷是“其专在下”，多数权益为地方封君占据；郡县制中央集权的缺陷和过失又是“其专在上”，多数权益为朝廷所垄断。他认为集权与分权主辅结合，才是达到天下大治的良策。王夫之也说：“封建之天下分而简，简可治之以密；郡县之天下合而繁，繁必御之以简。”也是认为中央对地方的控制应该“简”“密”相辅。

而元行省制所体现的中央集权与地方分权的主次结合，就是中央与地方关系的最优模式。

总之，元行省及其内部特有机制的问世，使军事、财赋、监察三位一体的行省制度成为比较稳定、成熟的建置，而且长期发挥了主要为中央集权服务的作用。明清的三司督抚就是在元行省高层督政区的基础上进一步演化而成的。

然而，元行省制中央集权也发生了一些负面效应。如行省将路、府、州、县的各项权力都削夺大半，使其处理事务的正常功能降低。另外，行省区划面积过大，阻碍了区域经济文化的发展等，这些也是不容忽视的。

但任何制度的变革都不是一蹴而就的，元朝行省制的起源是哪种制度呢？

学界研究表明，元行省最早可上溯到魏晋隋唐的

行台

（全称行尚书台（省））。然而，行尚书台在唐初即告废罢，只能视为元朝行省制度的渊源。元行省受金朝行尚书省和蒙古国“燕京等处三

断事官

”的实际影响最大，这两者是元朝行省制的直接来源。

比如

金熙宗

天会十五年（1137年）设置

汴梁

行台尚书省，其主要责任是治理山东、河南、陕西等地，并成为朝廷尚书省统一领导下，管理中原的特殊分设机构。蒙古兼并金朝的过程中，大量沿用了金朝的行政体制，同时，也沿用了行尚书省的习惯。但是，蒙古人在发展过程中形成了一种断事官制度。断事官是由蒙古汗廷直接委派的，代表大汗治理新的征服区域，有多人共同担当，总理当地的行政、财政和司法，成为元朝行省制度的前身。返回搜狐，查看更多