唐朝参知政事是不是宰相？翰林学士为何“内相”

受宋人影响，历来都是把唐朝制度看成是一成不变的，特别是“三省六部制”。

事实上，关于唐代社会的演变轨迹，陈寅恪先生早在《论韩愈》一文中就做出过精辟的概括：

“综括言之，唐代之史可分前后两期，前期结束南北朝相承之旧局面，后期开启赵宋以降之新局面，关于政治社会经济者如此，关于文化学术者亦莫不如此。”

1、唐代宰相制度的演进

宰相名号的变化，唐初以三省长官尚书仆射、中书令和门下侍中为宰相，贞观以来开始出现大量以他官居相职而假以他名。

它包括两种情况：

一是以品级较低、资历较浅的官员加“参预朝政”“参知政事”等名号参预宰相事务；另一种是给一些老资格的勋臣加“平章事”或“同三品”名号，使其继续预闻宰相事务，到了代宗大历二年(767)，宰相的名号最后统一为“同中书门下平章事”，又简称“（同）平章事”。

于是，这一名号终唐之世没有再改变，乃至沿用到五代及宋朝。

随着以他官居相职的大量出现，三省长官的地位也逐渐发生变化。

首先是尚书仆射终于退出了宰相行列，与此同时，以中书令、门下侍中为宰相的比例也逐渐减少，到了代宗大历以后，中书令、侍中也不再单授，只用作授予藩镇勋臣的称号，之后直到五代也是如此。

穆宗长庆（821-824)以后，宰相又有了新的等级标志，即以馆阁职的加衔作为依据，不再以两省侍郎为宰相分工的依据。

如宋敏求《春明退朝录》所说：

“唐制，宰相四人，首相为太清宫使，次三相皆带馆职弘文馆大学士、监修国史、集贤殿大学士，以此为次序。”

更重要的是宰相的职权的变化。

随着张说奏改政事堂为中书门下，宰相同时成为最高行政长官，宰相的职权进一步朝着掌管具体政务（庶务）的方向发展，在中枢政治体制转换的过程中，中书门下不断获取行政权就成为这种新体制进一步完善的方向。

这个过程自玄宗时期开始，安史之乱以后经历了一些反复，不过已经是一种不可逆转之趋势。

德宗时期中枢政治体制的某些特征，是体制转型期所特有的，而非必然趋势。元和时期中枢体制的调整，首先表现在宰相谋议权的回升。

宪宗即位后，恢复了对宰相的信用，在一些重大的军国事务上，都依靠宰相进行决策，因此宰相不仅在政务裁决方面的职权得到了较大的恢复，而且在参与大政方针的谋议方面，也有了很大的改善，就连军事指挥权也有了扩展。

此外，安史之乱以后宰相大臣与皇帝的正常沟通一度受到阻隔的状况也有所改观，沟通渠道得以重新建立，落实到制度上，就是延英（殿）议事的深层化和经常化。

元和以后，延英奏对进一步制度化，表现在开延英有了固定的日期，并且延英奏对时讨论的内容如果是国家的重要政务，还要作为《时政记》而记录在案，显示出延英议事的重要性。

总之，元和以后宰相权力有所恢复，宰相通过延英奏对等途径，依然参与最高决策。

尽管中书门下体制下的宰相和三省制时期一样，都是集体宰相制，但宰相执政的分工机制并不一样。

宰相的职衔也发展到同中书门下平章事成为宰相的唯一署衔。

中书门下作为一个常设的机构，有负主要责任的长官即首相，一般为中书侍郎（或门下侍郎）同中书门下平章事。

2、宰相名号的变化

从李唐开国到唐文宗继位之前的两百多年间，唐代政治中枢权力构成的演变主要表现在外朝宰相权力被分割，相当一部分中枢权力由外朝逐渐移入内廷；与此同时，内廷也开始尝试摆脱地理位置的限制，力图向宫廷以外扩张其权势，从而形成新的中枢政治权力格局。

唐初的宰相制度基本上因袭隋朝。

一方面，由于中书、门下尚书三省分立，三省长官中书令、侍中、尚书令同为宰相之职。

唐初，李世民以皇子身份任尚书令，“其后人臣莫敢当”。因此，尚书令一职长期删旷广置，尚书左右仆射成了实际上的尚书省长官。

但此后不久，由于尚书省的地位下降，尚书仆射逐渐被排挤出政治中枢的权力核心，并最终退出了宰辅之列；在此过程中，中书、门下两省的地位开始攀升，尤其是政事堂迁入中书省后，中书的权势尤在门下之上，故两省的长官中书令和门下侍中的权位也得以大大提高，而中书令更以“执政事（堂）笔”之便而逐渐获得首辅的地位。

到开元十一年(723)中书门下体制建立以后，中书令几乎独掌朝纲，在此后的开元天宝年间，曾长期存在着以“中书令独大而他相伴食”为特色的权相政治。

另一方面，因为三省长官位尊权重，不一定全置，也不轻易授人，于是贞观以来便出现了以他官而居相职的“参预朝政”“参议朝政”和“参知政事”等名号。

以后又有指定一些品级较低的官员参加政事堂会议，这些官员照例要加上“同中书门下三品”“同中书门下平章事”等名号，说明他们也是宰相。

这些名号开始都是因人而设，后来渐渐成为制度。

宰相名号的变化，反映了皇权力图控制相权，防止自身大权旁落的史实。

但是，不管三省长官的地位和权势如何升降，一直到中唐以前，由外朝宰相辅弼天子、总揽枢衡的体制并没有发生根本变化。

然而在安史之乱以后，随着宰相权力和君相关系的演进，中枢权力格局出现了新的动向，最明显的变化，就是属于内廷的翰林学士和枢密使开始崛起，他们分别以“天子私臣”和“皇帝家奴”的身份，在各种政治机缘会遇之下，获得了相当一部分的中枢权力，并逐渐在中枢政治中扮演着极为关键的角色。

这种演变的结果则导致了内廷的政治地位开始提升并逐步得以凸显，其结果便是内廷政治的出现。

3、“内相”翰林学士

翰林学士最初只是由皇权临时召对的御用文人，后来逐步演变成唐后期政治中枢的重要成员之一。

自唐初以来，就经常有一些名儒学士被召入宫禁，讲论文义，参预政务，如唐太宗继位前招揽的秦王府十八学士，不过当时他们尚未有正式名号。高宗乾封年间，凡以文辞召入禁中待诏者，“常于北门候进止”，时号“北门学士”。

玄宗时，置“翰林待诏”，掌四方表疏批答，应和文章；其后，又以中书省事务繁多，文书多壅滞，于是选用一些文人与集贤院学士分掌制书诏敕，号“翰林供奉”；开元二十六年正式改名为“翰林学士”，并特置翰林学士院（简称学士院）以安置他们。

安史乱后，天下用兵，“军国多务，深谋密诏，皆从中出”于是翰林学士的权任加重，礼遇益亲，直至被称为“内相”。

德宗兴元元年(784)，敕令翰林学士“朝服班序，宜同诸司知制诰例”，并仿照中书舍人，设学士六员，翰林学士的地位得到进一步提高，成了供职于内廷有身份的朝官。

宪宗时，又于学士中择“年深德重”者一人为“翰林学士承旨”，以“独承密令”。“学士承旨”是为首席翰林学士，地位更高，权任更重，“大凡大诰令，大废置，丞相之密画，内外之密奏，上之所甚注意者，莫不专受专对，他人无得而参”。

史载：

“贞元以后，为学士承旨者，多至宰相焉。”

学士承旨实已为预备宰相。

唐人论翰林学士之权重，都强调这是肃宗至德宗（756-757)以后的现象。

如陆贽在贞元三年(787)上疏中所说：

“肃宗在灵武，事多草创，权宜济急，遂破旧章。翰林之中，始掌诏。”

元和年间韦处厚撰《翰林院厅壁记》，也说：

“逮自至德，台辅伊说之命，将坛出车之诏，霈洽天壤之泽，遵扬顾命之重议不及中书矣。”

所谓“议不及中书”，指的就是翰林学士取代了宰相的机密谋议之权，填补了因为君、相在决策环节上出现分离之后的权力空间。

4、翰林学士权力的演变

而“权宜济急，遂破旧章”，更道出了由中书舍人起草制敕到翰林学士掌书诏的制度之转变，实因权宜济急的战争环境而促成。

陆贽本人的经历便是最好的说明。

他在德宗时期之所以能够在军国大事的决策中发挥那么大的作用，以至于被称为“内相”，关键在于“时天下叛乱，机务填委，征发指踪，千端万绪，一日之内，诏书数百”，是战争的特殊背景使得翰林学士的权力扩展到极致。

也正因如此，人们并未把翰林学士的这种权力视为合法的制度，而认为这只是一种权宜之计，即使如陆贽本人后来也说：“学士私臣，玄宗初令待诏，止于唱和文章而已。”

说明翰林学士还没有超出作为天子私臣所具有的权力范畴。

由于翰林学士是皇权在外朝正式行政系统以外设置的差遣官，属于皇帝秘书参谋性质的使职系统，既无固定品级，也无官署，是皇帝的私臣；而且一般入居翰林的都是官微阶低、初涉政坛的士子，没有党援，便于控制，皇帝可以利用翰林学士参政来牵制、分割宰相的权力。

因此，翰林学士由临时召对的御用文人逐渐演变成拥有很大权力的“内相”，成了唐后期活动于政治中枢的重要成员。

但是，翰林学士尽管在唐后期成为中枢重臣，却不能由此高估了他们的政治地位。

翰林学士体现的是皇帝的旨意，被纳入到皇权运作的范畴，不像宰相，在政务裁决中具有自己独立的意志，他们并没有取得与宰相平等的权力和职位。

在重大决策的过程中，翰林学士不能指挥宰相，而宰相却可以指挥翰林学士。

何况，皇权对翰林学士的倚重，并不能说明翰林学士能与宰相构成平等制衡的关系，这与宰相决策权在元和以后得以恢复也不矛盾，而与德宗时不任宰相且一切由内廷决策的情况不同。

宰相的决策权体现在对日常政务的裁决，是主动的、经常的、务实的，而翰林学士只是作为皇帝的参谋顾问，其参与决策只是表现在为皇帝出谋划策，而且是被动的、间或的、务虚的。

5、枢密使权力的演变

继文人学士之后，宦官的势力也开始急剧膨胀，尤其是枢密使逐步涉足中枢决策部门，成为唐代后期政治中枢的另一主要成员。

唐初宦官地位较低，贞观定制“内侍省不置三品官，内侍是长官，阶四品”。

到玄宗时发生了变化，玄宗朝后期，把朝政交给宰相李林甫、杨国忠等人，宫廷事务委以高力士等宦官，于是宦官开始参与国家政事，权力开始扩大。

安史之乱以后，藩镇割据局面形成，中央集权与地方割据成为政治斗争的主要矛盾。

在这种形势下，强化皇权有利于遏制分裂割据势力的发展。

为了强化皇权，作为皇帝家奴的宦官自然而然被推上了政治舞台，于是宦官监军制度、神策中尉制度、枢密使制度等相继出现，直至形成一个分工细密、组织庞大的内诸使司使职系统。

结果，皇帝通过宦官加强了对中央军队、地方军队乃至政府官员的控制；再加上宦官因为特殊的机缘获得了统领禁军的权力，随着贞元年间左右神策中尉的设立，宦官专权的局面开始形成。

早在玄宗时期，宦官高力士已经在某些方面承担着沟通君、相的角色，“每四方进奏文表，必先呈力士，然后进御，小事便决之”。

中唐以后，由于“深谋密诏，议不及中书”，皇帝在内廷的决策机制逐渐形成，宰相在机密决策中的权力有所削弱，君相之间的沟通问题显得更加重要。

宦官负责机密文书出纳传递的职掌被继承下来，并且得到了进一步的发展。

在安史之乱以后政治体制的转换过程中，宦官适时地填补进来，充当了皇帝与宰相联络的中介，这就为枢密使制度的确立打下了基础。

从代宗时期开始，宦官的这种职权被称为“掌枢密”。

永泰二年(766)，用宦官董秀掌枢密，史言“始以中人掌枢密用事”。

至宪宗元和元年(806)，正式设置了枢密使。

设置之初，“唯承受表奏，于内进呈，若人主有所处分，则宜付中书门下施行而已”，其权力范围是有限的。

但随着宦官势力的不断膨胀，枢密使借助职务之便，权势迅速上升，成了唐后期宦官专权干政的一个关键。

唐长孺先生认为：

“论实力枢密不如中尉，而地居近密，干预政事的机会较多”，“枢密的政治地位，实为北衙之首。”

可见，枢密使是宦官集团的最高政治代表，他们密迩皇帝，受到宠信，专掌内廷的承奏传宣，在皇帝与宰相、学士之间宣旨传奏，常常受皇帝委托到中书门下或学士院商议政事。

因为枢密使在最高决策的过程中起到沟通君相的作用，所以在中枢体制中具有重要的地位。枢密使的权力相对于中书门下宰相机构来说，是体制外的，但在整个皇权系统内，却具有一定制度上的根据。

6、枢密使地位的提高

枢密使权力的扩大和地位的提高，其背景是枢密使与宰相和地方力量的结合，一些重要方镇既是宰相的回翔之地，也是枢密使的回翔之地。

一些宦官从大镇监军入为枢密使后，往往又引所在之节度使为宰相。

不过，枢密使虽然还可以利用制度上的缺环，与宰相施政机构中书门下的堂后官相结合，影响宰相的决策，甚至对宰相颁发诏令进行干预，但其权力只是皇权的附属，是皇权本身的外化，其职权就是承宣制命，即负责向外（主要是针对宰相）宣出皇帝的任命，本身并不与宰相构成平等的关系。

对于这一点，当时的人们包括枢密使本身就有明确的认识，至于某些枢密使通过间接的手段影响、阻挠宰相的决策行政，甚至干涉宰相的任免人选的事例，只能说明是因宦官权势恶性膨胀所导致的结果，并非是枢密使的固有权力，若据此就得出所谓枢密使权重宰相的说法，则更与史实不符。

何况，枢密使既然企图通过在中间环节上下其手来控制宰相，不也正好说明其在制度上无法与宰相匹敌吗？

7、神策中尉的权力演变

除却上述两大政治势力以外，还有另外一个实力派的影响不容忽视，这就是左右神策军护军中尉。

神策军是唐后期北衙禁军中武力最为强大者，故其统帅神策中尉也是位高权重。

应该说，掌握了禁军的统帅权，是宦官得以专权的基础；而由宦官充任神策中尉则是宦官势力恶性膨胀的关键。

中唐以前，宦官基本上不掌兵，个别宦官虽有过统兵出征的经历，也不过偶尔为之。

安史之乱后，宦官李辅国首开统领禁军之例。其后的肃、代、德三朝，中央禁军统帅权曾在宦官、武将、文臣之间几经易手。

泾源兵变，德宗蒙难出走，神策军使白志贞失职，唯宦官窦文场、霍仙鸣率诸宦官及亲王左右从行。回京后，德宗猜忌文臣武将，就把左右神策护军中尉委以文场、仙鸣，从此宦官典禁军成为定制。

宦官有了武力作后盾，权力就更大了。

但神策中尉毕竟只是附属于行政体制上的军事使职，一般情况下对中枢决策体制的影响并不大。

何况皇权向来都对位高权重的势力颇为敏感，对于统领着强大禁军的神策中尉自然或多或少也有所忌防，因此严格限制了神策中尉在政治上的活动空间。

所以，神策中尉即便企图觊觎政治中枢的权力，也只能凭借军事压力从外部干预事务，影响朝政这和内廷的枢密使（或翰林学士）能够在政府行政体制内参预中枢大政有着根本的不同，至于和外朝的宰相就更没法相比了。

神策中尉之实力虽略高于枢密使，但其政治作用反而较低，与皇权的关系也疏于枢密使。

在唐后期，两枢密和两中尉又合称“四贵”。当然，在某些特殊的政治环境下（往往是皇帝大行之际)，神策中尉确实可以凭借其强大武力发挥出关键的甚至是决定性的作用，这也是无可否认的。

综上所述，可知在文宗继统以前，唐后期政治中枢经过一系列的发展演变，逐渐形成了以皇权为核心的，以外朝的宰相(中书门下)为主，以内廷之翰林学士和宦官集团中的枢密使为辅，以宦官集团中的神策中尉为补充，彼此之间相互牵制的权力格局，这是由中书门下体制的基本特点所决定的：

而由文人担任的翰林学士和由宦官担任的枢密使，在体制上只是作为中书门下与皇帝两个权力点之间的补充或沟通环节。在这一格局中，皇权是理所当然的核心；而宰相、翰林学士和枢密使作为“法定”的中枢权力构成中的一员，在皇权的协调下，共同构成了一种类似于“三头政治”的局面；至于神策中尉，虽然并非“法定”的政治中枢之一元，但由于地位特殊，故与中枢的关系实际上是若即若离。

一般情况下，神策中尉游离于政治中枢之外，只能间接地从外部对中枢产生影响，然而一旦涉足了中枢政治的权力斗争，则很容易就会打破由“三头政治”所形成的均势，从而引发原有各种政治势力的分化与重组。

唐后期一部分中枢大权从外朝移入内廷，主要是出于加强皇权的需要。

中唐以后，中央集权与地方割据的矛盾是当时政治斗争的主要矛盾，只有强化皇权才能有效地遏制地方割据势力的发展，而强化皇权的最基本内容就是加强对政治中枢权力和军队的控制。

宦官监军制度、神策中尉制度反映了对中央和地方军队的控制；而控制政治中枢权力的最有效办法，就是利用内廷私人班子来牵制外朝的宰相机构，于是翰林学士、枢密使就被推上了政治中枢舞台。

中国古代宰相制度发展变化的一个基本规律，就是皇帝惧怕宰相权力过重，而利用内廷私人班子来掣肘外朝宰相机构，当内廷私人班子一旦转化为外朝宰相机构时，原有的私昵关系就会被新的君相关系所代替。