无权处分的行政协议无效

本文转自：人民法院报

【案情】

某村委会在该村拥有国有出让土地一宗，并办理了国有土地使用权证书。1996年，A公司租赁上述土地后建设生产和办公用房，开展生产经营活动。2000年，B公司与A公司签订《房屋租赁合同》，承租上述土地上房屋及院落，租期二十年，其中，A公司所建的部分房屋予以保留，部分房屋在补偿后可以拆除，租期内B公司可以根据需要自行建造地上建筑物；合同期满地上建筑物无偿归A公司所有；在租赁期内，如国家征用占用，国家支付的补偿费应由双方各自投资建设拥有的不动产的价值分别享受。2003年8月，某村委会出具《房产证明》，载明A公司租用本村建设用地4.5市亩，建筑物是该公司自己所建。2018年2月，某市土地储备中心（甲方）与某村委会（乙方）与某拆迁片区建设指挥部（丙方）签订《国有土地使用权收回合同》，合同载明：甲方收回乙方案涉国有土地使用权，对土地及其地上建（构）筑物按照评估价格进行补偿，其中建（构）筑物按照1号报告评估确定的价格补偿。同日，某拆迁片区建设指挥部（甲方）与某村委会（乙方）签订《国有土地附着物补充合同》（以下简称《补充合同》），载明：由于2号评估报告中的地上建（构）筑物未在主合同中体现，经协商同意，甲乙双方签订此补充合同，甲方同意按照2号评估报告的价格给付乙方。

2020年，B公司以A公司为被告、以某村委会为第三人向法院提起民事诉讼，请求确认案涉国有土地使用权对应权益的50%及全部地上附着物对应的所有权益归B公司所有。2020年5月，B公司、A公司、某村委会签订《和解协议书》，对《国有土地使用权收回合同》中载明的土地补偿费和地上附着物补偿费达成了和解协议。后B公司撤回起诉。但该民事诉讼未涉及《补充合同》中2号评估报告中的地上建（构）筑物的处理问题。现A公司不服《补充合同》，诉至法院请求撤销该合同。

【分歧】

对于无权处分的行政协议的效力，行政法律规范中并无明确规定。因此，对协议效力的认定存在分歧。

【评析】

行政协议兼具“行政性”与“协议性”，其效力判定要依照行政法律规范中关于行政行为效力的规定，以及参照民事法律规范关于合同效力的规定加以确定。

虽然民事法律规范中认可无权处分合同的效力，但无权处分的行政协议却并非如此。这要从行政协议的性质和特点来分析。首先，民事法律规范中关于无权处分规定的目的是为保护善意第三人，在买卖合同中即为买受人。行政协议中，虽然行政机关是类似“买受人”的角色，但行政诉讼法是侧重于保护行政相对人的利益，而非行政机关；相反，对于行政机关是监督为重，其不属于特定被保护的一方。行政协议具有实现公共服务或者行政管理目标的“行政性”，行政机关必须确保是“依法”行政，才符合法律法规对行政行为的基本要求。若行政机关在签订协议的过程中，有损害他人合法权益的情形，则有悖于依法行政的目标，不符合有效行政行为的要求。

其次，行政机关在签订协议前往往具有调查核实等职责，对于所签协议的标的物情况，签订协议的相对方是否是实际权利人，有无其他利害关系人等情况应当进行调查核实，以确保所签协议符合客观实际和法律法规的规定。如在本案的国有土地收回合同案件中，当时有效的《某市国有土地收购储备办法》第七条规定了行政机关应当对拟收购的土地及其地上建（构）筑物的权属、权利等有关情况进行调查和审核。如果行政机关未完全履行该调查核实职责，或者行政机关明知实际权利人而基于各种目的故意与无权处分人签订行政协议，则有悖于依法行政及诚实信用原则。

再次，行政协议签订后，后续的物权变动往往不受行政协议相对方的控制，更别说是案外人。在行政征收领域，房屋、土地等不动产的物权根据法律规定在征收决定发布后即发生转移，此时无权处分人若已与行政机关签订补偿协议，因行政机关已经对被征收财产进行了补偿，实际财产权利人的补偿请求权则无法实现。此时，如果再认定该补偿协议有效，该财产的实际权利人则无法通过申请撤销该协议再行要求行政机关进行补偿，对实际权利人而言显失公平。而对于无权处分的行政协议是该撤销还是确认无效，因申请撤销有起诉期限的限制，与确认无效相比不利于保护实际权利人的权益，故以确认无效为宜。