控烟专家：烟草税还有进一步提高空间

作者 | 第一财经 马晓华

烟草税作为控烟的核心手段，其政策设计直接影响控烟效果。有控烟专家认为，中国的烟草税制仍需进一步完善，尤其是在消费税的设计和收入归属方面。如果将烟草消费税征收环节后移并下划地方，可能会对控烟的推动带来一定难度。

“如果把税源从烟草生产环节挪到批发环节，地方还有意愿做无烟立法吗？已经推出了无烟立法的城市，还有意愿执行吗？” 2月28日，对外经贸大学郑榕教授在控烟与健康研讨会上表示。

烟草税还有提高空间？

烟草的税收政策不仅是财政收入的来源，更是控烟的重要手段。根据《世界卫生组织烟草控制框架公约》第6条，提高烟草税收和价格是减少烟草消费的有效措施。烟草制品的价格需求弹性表明，提高税收会导致价格上涨，进而降低消费者的购买意愿，减少烟草消费。此外，提高烟草税还能增加政府收入，并在公共卫生方面带来健康收益，形成“双赢”甚至“三赢”的局面。因此，世界卫生组织将烟草税视为最有效的控烟措施之一。

中国政府在2009年和2015年实施了增税措施以遏制烟草使用。“特别是2015年上调烟草税后，降低卷烟销量作用明显，与此同时国家烟草税收收入上涨。”郑榕表示。

相关研究显示，2014年至2016年，卷烟零售价格平均上涨11%；卷烟销量降幅为7.8%，但其后上升；烟草税收收入涨幅为14%。

在一些高收入国家，烟草需求弹性大概在-0.2到-0.6之间，集中在-0.4之间。也就是说，烟草的价格只要提升10%，需求就会下降4%。而在中国，烟草价格弹性在-0.72左右。

“平均价格弹性是-0.72，这是相当高的，也就是说在中国提高烟草的税收和价格，消费者的反应是很大的，它能够起到很好的立竿见影减少消费和减少需求量的作用。郑蓉表示。

从国际经验来看，中国的烟草税税率还有提升的空间。世界卫生组织在控烟措施框架中建议烟税为75%。2015年，中国提高了烟草消费税，使得烟草税在零售价格的比重增加了4个百分点，从原来的52%提高到56%。

不过，由于中国烟草税制较为复杂，涵盖烟叶税、增值税、消费税等多个税种。由于中国近几年不断下调增值税，间接使得一包卷烟的税收占零售价值比重不断下降，当前约为51%。

“从理论上来讲，我们对烟草行业烟草制品还有进一步提税的空间。”郑榕表示。

“烟税非常重要，因为随着经济的增长，烟税如果是温水煮青蛙式的增加是不行的，要断崖式地增加，才可以提高控烟率。“中国中医科学院研究员杨金生在会上表示。

烟草消费税后移可能影响控烟

中国自2005年签署《世界卫生组织烟草控制框架公约》后的近20年来，控烟工作逐步推进，并取得了显著成绩，最新数据显示，中国15岁及以上人群吸烟率已从2010年的28.1%降至2022年的24.1%，男性吸烟率从52.9%降至45.3%。

“目前，吸烟率下降速度放缓，距离2030年目标仍有4.1个百分点的差距。其次，二手烟暴露问题依然严峻，尽管室内工作场所、政府大楼、医疗卫生机构和餐馆的二手烟暴露率有所下降，但家庭二手烟暴露率仍高达41.3%。此外，电子烟等新型烟草制品的流行也给控烟工作带来了新的挑战。” 中国疾控中心控烟办主任肖琳在上述研讨会上表示。

2024年发布的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中提出，“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例”。

税制的调整也可能影响控烟工作的推进。

“从中国烟草现行税制来看，现在烟草的消费税主要是在生产环节进行征收，虽然我们在生产环节和批发环节都有征收，主要是在生产环节进行征收的。如果烟草的消费税也与其他产品的消费税一样，后移至批发和销售环节，地方只需要卖出更多卷烟即可征得更多税收。这种情况下，地方政府不仅更有意愿销售卷烟，推动控烟和无烟立法的意愿也会更低。

“这对未来控烟工作会带来巨大的挑战，”郑榕表示，只要消费税跟地方政府收入挂钩，可能会干扰控烟和定价执行。

资深控烟专家许桂华华也认为，消费税尤其像烟酒产品的消费税收入决不能归地方所有，因为一旦归地方所有，必然就会刺激地方政府采取措施去刺激这些产品的消费。这两种产品的税收一定要由中央财政统一征收，放在地方征收是对消费税有误解，是把特种消费税理解为对一般产品的消费税。