欧盟陷入“扩员冲动和扩员疲劳”的怪圈

当地时间12月14日至15日，欧盟领导人齐聚比利时首都布鲁塞尔，参加今年的最后一次峰会。峰会讨论了有关乌克兰入盟谈判和财政援助、中东、欧盟扩大以及欧盟预算修订问题。当地时间14日，外界分析的启动乌克兰入盟谈判一事，取得了意想不到的快速进展。当天欧洲理事会主席米歇尔宣布，欧盟决定与乌克兰和摩尔多瓦开启入盟谈判，并授予摩尔多瓦候选国地位。

2004年和2007年，欧盟经历了其历史上人口和成员国数量的最大扩张：10个中东欧国家和两个地中海国家。为了“消化”新的欧盟成员国，欧盟为扩员按下了暂停键。而15年后，随着俄乌冲突的爆发，欧盟东扩再次被提上日程。

△12月15日，欧洲理事会会议现场

乌克兰做好入盟准备了吗？

据外媒援引欧盟消息人士的话说，当天峰会上，各国就乌克兰等国加入欧盟意见分歧严重。德国总理朔尔茨在讨论乌克兰加入欧盟问题时向匈牙利总理欧尔班建议，当讨论陷入僵局时，请离开会场去喝一杯咖啡。在后来的会议上，欧尔班缺席了关于乌克兰入盟的投票。他的缺席使得乌克兰入盟谈判问题得以达成一致。据称，一位欧盟成员国领导人未参与投票并不违反欧盟规则。事后欧尔班在接受媒体采访时表示，乌克兰加入欧盟谈判的启动本身并不损害匈牙利的国家利益，未来对此进行干预的机会很多。至于从欧盟预算中向乌克兰拨款，匈牙利方面认为，这不符合本国利益。欧盟智库Brugel资深专家达瓦斯说，目前这项决定的细节尚不明确，谈判的具体开始时间也未确定。本次欧盟作出的决定政治色彩浓重。

欧盟智库Brugel资深专家 达瓦斯：乌克兰还没有做好进行真正的入盟谈判的准备。我认为欧委会的建议是个好的开端，因为它建议欧洲理事会应该开始谈判，但实际的谈判要等到乌克兰在政府和法治进一步取得进展之后才开始。众所周知，以土耳其为例，启动入盟谈判并不能保证这个国家就可以入盟。

加入欧盟的谈判往往需要十年甚至更长的时间，过程还涉及经济政治的重大改革，以使候选国符合欧盟的规则和标准。

密切关注乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚入盟动向的俄罗斯莫斯科国立大学公共管理学院政治分析学副教授康科夫告诉记者，在过去的30年里，土耳其一直是欧盟成员国的候选国。但问题在于，欧盟内部对于是否有必要接受新成员、接受哪些新成员等问题并没有统一意见。康科夫说，土耳其入盟一事很有代表性，因为土耳其处于候选国地位的时间最长。目前欧盟内部更多的是政治宣言和政治交易，而不是真正就扩盟可能性进行对话。

俄罗斯莫斯科国立大学公共管理学院政治分析学副教授 康科夫：开启入盟谈判是可以理解的措施，但现在的问题是欧盟对接收哪些国家没有统一的意向。土耳其就是个典型的例子，土耳其成为候选国的时间最长。目前欧盟的举动更像是政治宣言。目前欧盟开展内部的政治对话远比与乌克兰入盟谈判重要。

欧盟遭受“扩员疲劳”困扰

早在今年5月，美国跨党派外交政策智库战略与国际研究中心发布名为《欧盟的扩员难题》的调查报告，评估欧盟东扩政策。报告指出，鉴于欧盟强大的监管框架和经济一体化的历史，明确的入盟途径可以成为投资和增长的催化剂。但欧盟正遭受“扩员疲劳”的困扰，基本上已经关上了新成员的大门。吸纳乌克兰需要的是欧盟自身进行改革，以实现更大的决策灵活性、新的资金分配等。

△美国战略与国际研究中心《欧盟的扩员难题》

有报道称，至少在明年3月之前，欧盟不会启动更为正式的谈判。接下来欧盟还需要批准谈判框架，以及为乌克兰和欧盟之间的政府会议确定日期，而这两项决定仍需要得到欧盟27个成员国的领导人一致同意后才能通过。荷兰奈梅亨大学管理科学学院欧洲公共管理教授阿德里安·舒尔特长期从事欧洲治理问题的研究和咨询服务。他告诉记者，面对即将到来的东扩前景，特别是可能出现的各种问题，欧盟国家当前围绕扩员的情绪冲动应让位于更加冷静和理性的态度。

荷兰奈梅亨大学教授 阿德里安·舒尔特：整个程序有很多难点，接近40项内容，其中很多内容有关经济和立法项目。接受欧洲立法的体系，包括尊重国家少数群体的权利，在很多国家这些都是大问题。所有这些，甚至一个地名都可能成为讨论的焦点。

舒尔特曾在欧盟经济和社会委员会和欧盟委员会研究总司研究欧盟机构问题。他说乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚等国的入盟之路绝非一蹴而就。加入欧盟对于这些国家而言，等于重新接受一种文化。

荷兰奈梅亨大学教授 阿德里安·舒尔特：因为有太多难点，所以欧盟之前吸取的教训是，在正式成为成员国之前，这些候选国必须进行改革。这种事之前也确实发生过。这些国家需要证明自己对入盟的认真态度，并且欧盟不可能允许某个国家加入了、而这个国家却撤回了许诺的改革。比如波兰就是这样做的。这对于候选国来说都是难点，同时也是他们必须遵守的承诺。这将需要很长时间，因为机构改革确实需要很长时间，而且候选国基本上是在接受一种完全不同的文化。

乌克兰能否入盟尚待观察

在本次峰会上，由于分歧严重，欧洲理事会没有达成对乌克兰的财政援助计划，其中包括在2027年之前提供500亿欧元的援助。按照欧盟规则，援助乌克兰的这笔预算，必须按照成员国的国民生产总值计算。也就是说，最大的份额由最大的经济体，德国、法国、意大利、荷兰提供。然而这些国家都有经济困难。德国预算存在巨大的漏洞，以至于法院决定强制限制政府借款。为了自救，德国政府坚称，对乌克兰援助基金的新捐款必须考虑到各国已经提供的资金和武器援助数量。如果采用这种“累积”原则，德国的新义务将大幅减少。但没有人能够弥补德国拒绝支付的援助。法国则明确表示，不再对乌克兰提供不可撤销的补贴。如果乌克兰想要武器，就让他按照市场价购买。荷兰在新一轮选举结束后，右翼联盟即将上台，该联盟总体上反对为乌克兰提供资金。

△12月12日，布鲁塞尔抗议“欧盟强制紧缩措施”现场

就在峰会举行前夕，数千欧洲人聚集布鲁塞尔抗议“欧盟强制紧缩措施”。这次游行示威的组织者是欧洲工会联合会。示威人群对欧盟预算改革表示不满。《稳定与增长公约》标志着严厉紧缩措施的回归。如果规则通过, 那么大多数成员国可能被迫从明年开始大幅削减支出，以满足新的债务和赤字规则。在当前的经济和政治挑战下，欧盟如何推进乌克兰等国的入盟谈判，值得观察。