国务院发布重磅文件，新型城镇化“下半场”有这些重点

未来五年，中国如何建设新型城镇化有了最新路线图。

近日，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（下称“行动计划”），提出实施新一轮农业转移人口市民化行动、潜力地区城镇化水平提升行动、现代化都市圈培育行动、城市更新和安全韧性提升行动等4项重大行动、19项重点任务及有关政策措施。

城镇化是现代化的必由之路。据测算，中国的城镇化率每提高1个百分点，可拉动约万亿元新增投资需求和2000多亿元新增消费需求。这意味着，城镇化既是解决“三农”问题的重要途径，也背负着我国扩大内需、拉动增长的重任。

目前，我国常住人口城镇化率已经从2012年的53.10%提高至去年的66.16%，提前3年实现了“十四五”规划提出的“常住人口城镇化率提高到65%”的目标。上述行动计划提出，经过5年的努力，要将常住人口城镇化率提升至接近70%。

多位专家告诉记者，目前中国的城镇化正处在高速增长期，行动计划提出的多项重大任务和改革方向，契合人们对于幸福生活的根本利益诉求。对比过去“城镇化”的较粗放式发展，“新型城镇化”强调人口向城镇集中过程中，追求城乡基础设施一体化和公共服务均等化等更高层次的需求。而在落实层面，关键在于转变思路和创新模式，协调好各方面的利益关系。

加快农业转移人口“市民化”

行动计划提出，要把推进农业转移人口市民化作为新型城镇化的首要任务，并细化到推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利等具体任务。此前发布的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》也明确提到“加快农业转移人口市民化”，并将其作为“健全推进新型城镇化体制机制”的关键环节。

为何这项任务被赋予如此重要的现实地位？又将对哪些重点群体产生影响？

中小城市研究院院长牛凤瑞对第一财经表示，2023年全国常住人口城镇化率达到66.16%，但是全国户籍人口城镇化率只有48.3%，存在约17个百分点的差额。这主要是因为很多农业转移人口进城务工常住却没有拿到城镇户籍，按比例推算约有2.5亿人，被学界称作“半城市人”。他们工作和居住在城镇，为城镇化建设作出贡献，但是没有享受到市民待遇。

“我身边有邻居，他们在城市打拼了十几年，但是因为没有拿到本市的户口，所以孩子不得不返回原籍上学。对于这样的群体来说，留在这座城市缺乏认同感和归属感，对于城市质量的提升和协调发展也存在很大的隐患。推进农业转移人口市民化，首先就是要深化户籍制度，逐步取消不合理的限制，再是健全常住地公共服务制度，无论是否落户都要保障常住人口的基本权益。”牛凤瑞说。

第一财经记者注意到，行动计划不仅在方向上提出“放开放宽除个别超大城市外的落户限制”，而且精确到不同规模的城市提出相应要求。其中包括：全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件。完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。

目前业界对于户籍问题存在两种观点：一种观点主张消除户籍制度带来的不平等和限制，‌鼓励人口自由迁徙；另一种观点则强调政府在城镇化过程中的作用，‌认为城镇化需要市场和政府共同配合，‌同时防止政府过度干预。两种观点各有侧重，但现阶段都指向了放宽落户门槛，同时在公共产品配置的提质和均等化方面下更多功夫。

“之所以过去我们的公共产品没有均等化，一个重要原因是人口输入地缺乏内在积极性。外来人口可以在这里干活照章纳税，但是你要过多占用我本地的公共资源，那我就不愿意了，因为无论是教育、医疗还是基础设施，都需要当地政府承担相应的财政压力，人多了以后不是一笔小数目。改变这种消极态度，需要中央政府层面积极协调不同地区之间的利益关系。过去的政策是给人口输入地更多的建设用地指标，但是效果不够理想，当前应该加大支持力度，比如降低转移支付的压力，让人口输入地留有余力提供更多城市服务。”牛凤瑞称。

据第一财经不完全统计，目前全国城区常住人口超过1000万人的超大城市中，除北上广深四大核心一线城市和天津市，重庆、成都、东莞、武汉和杭州均已出台购房即可申请落户的政策；城区常住人口超过500万的特大城市（西安、郑州、南京等）陆续出台多项政策降低落户门槛；城区常住人口在300万人以下的城市已基本实现落户“零门槛”。

河南省社会科学院原院长喻新安对第一财经记者表示，即便当前很多城市已经在降低落户门槛吸引人口，比如大专学历、社保达到一定年限等就能落户，但是这也并不是终点。因为还有很多建筑工人、清洁工、保安等人群，他们大多不满足这些与落户挂钩的硬性条件，但是城市的正常运转同样离不开他们。“我们要避免陷入‘要人才不要人口’的误区里。以前工农业存在剪刀差，后来我们取消了农业税，社会更公平和谐了。现在，我们也要逐步把城镇生活中应有的权益还给、补偿给农业转移人口。”

加速“潜力地区”城镇化提升

除了指向“农业转移人口”这一特定人群以外，行动计划的另一项重点提到了“潜力地区”这一特定地区的城镇化水平。

根据行动计划，以冀中南、皖北、鲁西南、豫东南、湘西南、粤西、川东等城镇化潜力较大的集中片区为重点，兼顾其他城镇化率低且人口规模大的县（市、区），在协调推进新型工业化城镇化方面加快突破，构建产业梯度布局、人口就近就业、大中小城市协调发展的良性互动格局。

喻新安表示，包括周口、驻马店等市县在内的豫东南区域目前城镇化率不足50%，因此仍有较大的城镇化潜力，这项政策所指向的就是这类地区。他强调，这些地区的城镇化不同于人口向一二线城市流动的城镇化，而是“就近城镇化”和“就地城镇化”。一方面，通过发展产业振兴带动县域经济，吸纳附近人口就业解决收入问题；另一方面，在尊重农民意愿的基础上合并一些自然村，形成人群聚居的新城镇新区域。

“比如河南省政府规划了很多产业聚集区，有的企业生产汽车零配件，有的企业从事食品加工，里面水电路网都接通了，企业进驻很轻松。员工白天在产业聚集区上班，晚上骑车二十分钟就回到家了，不需要背井离乡去大城市打工。即便工资比大城市低一点，但是生活成本更低，而且还不存在夫妻分离、留守儿童等家庭顾虑，这更符合部分农村人口的实际需求。”喻新安介绍。

结合乡村振兴产业发展“一县一策”的要求，目前许多“潜力地区”的城镇化水平正在稳步提升中，“撤村并镇”的行政建制也屡见不鲜。对此，多位专家强调，尊重农民的实际需求和真实意愿是提升这类地区城镇化水平工作中不容忽视的原则。

公开数据显示，中国有着1800多个县和县级市，占据90%的国土面积、52%的人口规模，却只贡献了38%的经济比重。这常被人们认为是城乡发展不平衡、不匹配的例证。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥对第一财经记者表示，只看单位面积和人均产出而得出评价是武断的，因为城乡空间都有其各自的功能。种一亩地的粮食产出是几千元，种一亩地的花卉产出是十几万元，一亩工业用地的产出则上百万甚至千万。但是乡村依然有其存在的客观需求，这是分工使然。重要的是，政府应当提供充足的公共服务，剩下的就交给农民“用脚投票”。在这个过程中，政府既要把有限的资源用在提升人们生活水平的“刀刃”上，不能当“甩手掌柜”，更要避免操之过急，不能强制农民进城或者剥夺他们应有的权益。