城乡融合发展统领宅基地制度改革

□杨璐璐

党的二十届三中全会强调，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。2022年12月的中央农村工作会议上，习近平总书记提出：“要稳慎推进农村宅基地制度改革试点，聚焦保障居住、管住乱建、盘活闲置。”这些重要论述，为以城乡融合发展统领宅基地制度改革导航定向。

推动宅基地制度改革，促进城乡融合

中国农村发展滞后的一个原因，在于城乡要素单向性流动，乡村振兴仅靠乡村自身资源和政府投入难以持续。而在世界范围内，农村现代化取决于城镇化能够吸纳消化大部分农民，需要城市资本下乡、技术下乡、人才下乡，实现城乡要素双向流动。

党的二十大报告提出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。土地是财富之母，农村宅基地是农民的重要资产。资产只有流通才能产生价值，乡村要实现振兴，必须畅通城乡要素流动渠道。因此，农村宅基地制度改革要顺应农民市民化和城乡要素流动需求，形成“以人口流动为依据，以土地权属管理为核心，以农民增收为目的”的宅基地利用管理，促进城乡融合的系统思路。相关土地权属、土地利用的管理要发挥制度先行作用，构建“要素城乡流动”“乡村城乡共建”“居住城乡统筹”的土地产权关系和利用规范管理制度。明确流出农户、各类流入人员、跨集体流动农户等在宅基地资格权、使用权方面的权利内容和实现途径。规范管理要从“农民自建房管理”向“土地要素流动管理”扩展，形成资格权认定标准、有偿退出、农房盘活、建房标准、审批标准、收益分配的规范性制度。在两轮宅改试点探索成果基础上，构建促进城乡融合发展体制机制创新的“四个有利于”的土地制度，即有利于乡村功能释放，有利于农业转移人口市民化，有利于吸引城市资本、资源、人口流入农村，有利于农民分享增值收益的土地制度。

以“产权分置”为指引，搭建“产权约束”“产权保障”“产权放活”的产权创新框架

“产权分置”是赋权的实现途径。农村宅基地改革的基本方向是向农民和农村赋权，在坚持“集体土地所有制”前提下，在居住权基础上赋予处分权，允许流转和市场化配置。未来，“产权分置”的内涵更加广泛，既可以是所有权和使用权分离，也可以是农民使用权的进一步分离，进一步探索为社会主体设置次一级的使用权、租赁权、用益物权等权能。这样既可以保持集体所有、农民资格权人的集体组织逻辑，又可以提高土地利用效率。

强化资格权改革成果，突出资格权保障效益。资格权是坚守“宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利”的具体体现，无论过去和将来是否单独设置，资格权都客观存在，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。资格权也是坚持宅基地“成员身份”“居住保障”的标志，对使用权通过产权分置放活的回应。非本集体经济组织成员可以通过租赁权或部分使用权进入使用权市场，但是无法获得资格权。值得注意的是，随着农村人口的流动，资格权人和资格权实现形式不是一成不变的，因此对于资格权的认定是复杂的，这就需要制度先行，形成明确的标准规范。第二轮试点改革在资格权认定标准、分户标准、实现形式方面取得的探索成果，要继续坚守和深化。

“稳定农民使用权”是推动宅基地使用权流转的前提。农民城镇化趋势下，赋予农民充分的财产权益是必然趋势，适当盘活、退出的口子可以开，但是并不提倡对农民住房的大规模商品化开发。也就是说，无论宅基地怎么流转，农民依据成员权分配获得的土地使用权不能丧失，这与“稳定农民农地承包权”的逻辑是一样的。农民对闲置宅基地的处分只有两条路径：一条是在保留农民土地使用权的基础上，分离出来租赁权或部分使用权，通过出租、合作、入股等方式流转；另一条是农民如果要放弃宅基地，只能发生在与集体之间，可以退还给集体，不能将宅基地使用权通过一次性产权价值交换流向社会主体，这也进一步回应了宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。

以“构建农村住房保障体系”为重点任务，统筹城乡发展、农民多元化居住需求

无偿分配作为基本农民福利将长期存在。“无偿分配”反映出宅基地使用权捕获的方式是集体所有权者让渡使用权，是集体对农民的赋权，是集体和农民之间的关系。中国农村的最大特点是“集体组织”，《集体组织法》颁布之后进一步实化集体组织形式、明确集体资产经营法人地位。所以，所有享有农民身份的农民个体享受“集体组织成员权”的权利，其中一个权利就是凭借身份无偿获得宅基地使用权，身份的长期性也决定了宅基地占有的长期性。可见，宅基地使用权来源、集体组织客观存在、农民作为集体成员进行管理和赋权，三者共同决定了宅基地的“身份锁定”和成员权利分享长期存在，即无偿分配长期存在。

完善资格权多样化实现形式的落地政策。宅基地制度的主要功能依然是“居住保障”，允许流转、赋予财产权的改革不代表摒弃长期以来的保障逻辑。城市的土地使用权市场发展历史已经充分证明，住房保障体系的建立是必不可少的，农村宅基地的这种福利优势和稳定功能必须要坚持。一直以来，农民住房保障是通过无偿分配宅基地自建住房来实现的，随着农民进城居住，市民下乡休闲，非集体成员代际继承，农村宅基地和住房领域不断涌现新的变化，如农村居民成分多元化，农民住房需求多样化，户籍一元化之后流动人口分类认定复杂化，新增建房刚需矛盾与“闲置”并存，等等。试点中积极探索资格权保障机制，在集中居住、搬迁安置、灾后重建、退出再利用、指标置换腾退等地方行动中探索出了存量分割供给、农民公寓、小区置换、新村模式、养老公寓、风貌管控、跨区域建房等多种“户有所居”样态。在一些方面做出了大胆尝试，如资格权跨集体实现、非集体成员有偿使用、继承允许翻建、历史超面积翻建审批颁证、使用权县域范围内跨组跨村流转、“留权不留地”退出和资格权重获、土地权票，等等。各地要围绕“保障居住”，结合新的住房供给形式形成“户有所居”制度体系，明确各类住房建设和利用形式的土地产权关系、建设管理、审批监管、市场流转等具体内容。

进一步拓展“保障”的内涵和实现路径。坚持“身份”边界，坚持对“城市居民不能分宅基地”，不意味着城市居民不能使用，抓住党中央、国务院提出的“构建更加完善的要素市场化配置体制机制”对土地要素市场化改革的要求，创新针对下乡人才这类非本集体经济组织成员的住房保障办法，关键是区分“农村村民”和“农村居民”。要放弃谈保障只有“无偿分配”一种方式的单一思路，在政策研究和实践指导中，运用两轮试点在使用权放活、有偿使用及其宅基地制度改革联动和美乡村建设的成果，拓宽“保障”内涵，增加市场化供给、有偿使用等保障渠道，并且从基本的住房保障向更好品质的宜居宜业拓展。

以“要素市场化改革”为手段，建立闲置农房盘活的规范标准和激励机制

继续通过市场化改革解决闲置农房的方向不变。盘活闲置农房依然是未来长期的宅基地利用管理内容，也是赋予农民财产性收入的重要来源。盘活闲置一般有“三个制度空间”，即宅基地使用权放活、复垦指标收储、集体回购/退出后统筹开发利用。农民一直拥有房屋的所有权，市场流转关键是要解决“地”的产权限制问题。本轮改革试点中，宅基地的土地要素功能、资产价值、土地利用效率得到极大的激发，并且通过“三权分置”解决了“福利性分配的土地”进入市场的产权载体和市场公平问题，由资格权继续坚持宅基地的住房保障功能，由使用权履行财产性权能，仅仅作为一个要素充分彰显其使用、流转、处分和收益的权能。2020年3月30日印发《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和2021年12月21日国务院办公厅印发的《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，将宅基地“三权分置”作为“提高土地要素配置效率，建立健全城乡统一的建设用地市场”的重要内容。未来，要在农房盘活中进一步明确不同流转方式的条件、土地产权关系、合同内容、用途管制、进场交易流程等，建立完备的有形市场管理体系。

明确“房地一体”下农房盘活的产权关系。党的二十届三中全会关于“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”的表述，明确了未来一段时期宅基地流转必须通过产权分置实现。首先，不允许进行直接住房买卖，更不允许城市主体直接获得农民的宅基地使用权和住房所有权。其次，“使用权—租赁权”分割设置。农民凭借集体成员的资格权通过无偿分配获得本集体宅基地使用权，如果是产权明晰的住房闲置，农民可以下设租赁权或部分使用权，通过出租、入股、合作的方式交给社会主体使用，但是农民使用权主体身份不变。再次，流转的对象是住房，宅基地流转必须与住房一起流转，不允许单独流转。最后，农民之间的使用权转让可以放开县域范围内资格权人的集体和乡镇边界。总之，农房盘活主要解决的是产业发展用地、异地申请居住问题。在赋权方面突出使用权的租赁权、收益权能，仅仅可以通过债权、合作途径盘活，使农民享有收益权。

建立农房盘活的市场规范机制，畅通乡村振兴投资渠道。首先，围绕产业发展需要，各地需要规范农房出租、入股、合作的土地产权关系，明确进场交易流程、申请审批、建设管理方面的细化措施。其次，明确城乡合作建房产权关系。农户将申请获得的宅基地使用权通过租赁、合作等方式让出部分宅基地使用权，返乡下乡人员与农户联合新建、改建、扩建住房，农户享有房屋所有权，返乡下乡人员对约定部分的房屋享有使用权或居住权，居住权可申请领取不动产权证书。最后，在现有建设城乡要素市场交易平台的基础上，加快农房流转纳入平台交易的进度，进一步推动闲置农房交易纳入审批监管系统。

[作者为中国矿业大学（北京）共同富裕研究院院长、教授。本文为北京市青年学术带头人项目《北京市实现共同富裕的顶层设计与地方探索》阶段性成果。]