充分认识推广林业经营收益权证 制度改革经验的三重逻辑

2023年9月，中办、国办印发《深化集体林权制度改革方案》：支持福建、江西、重庆建设深化集体林权制度改革先行区，充分发挥引领作用，为全国深化集体林权制度改革提供可复制可推广的经验和模式。2024年6月，江西省委、省政府印发《江西省深化集体林权制度改革先行区建设方案》，明确要求“探索建立林业经营收益权证制度，林业经营收益权证由县级人民政府负责核发，可作为质押贷款、申报林业项目等有关行政管理事项的凭证”，当年同月，江西省在资溪县颁发了全国首本林业经营收益权证。江西省探索的林业经营收益权证制度等一揽子“江西经验”，得到国家林业和草原局高度肯定。2025年4月，中共江西省委深改委将林业经营收益权证制度列入省直单位改革经验推广项目清单。林业经营收益权是指林业经营主体开展林下经济、经济林、林业碳汇、森林康养、湿地经营、公益林补偿等非木质化利用的收益权利，是林地经营权的一种拓展形式。推广林业经营收益权证制度是深化集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”的拓展延伸，是践行绿水青山就是金山银山理念的必然选择，是化解林业现实困境和撬动金融支撑林业高质量发展的有力举措。

理论逻辑 凭证化、资本化与森林资源价值化同向发力

20世纪80年代初，我国实行集体林稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制政策，即“林业三定”，2004年至2008年，国家又重点推进明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转等改革措施，将林地承包到农户，实现“耕者有其山”，上述举措奠定了我国林业现代产权体系的基础。2016年国家对不动产实行统一登记改革，但林权类不动产登记以林地所有权、承包经营权和使用权为主，无法覆盖林业多种经营模式，林业经营者存在确权难、流转难和融资难问题。为了让广大林业经营主体吃下“定心丸”，江西在深化集体林权制度改革先行区建设中，不断探索和丰富集体林地所有权、承包权、经营权“三权分置”实现形式，将相对固化的“林地经营权”分离并衍生了“林业经营收益权”，使其凭证化、资本化，深化为林业经营新型债权。此证并非创设新的物权，而是对经营主体基于投入和管理而应获得的、未来的、可预期的现金流收益(债权)，权属清晰、地块固定、图面可视，与林权类不动产登记证具有同等法律地位，并互为补充。该凭证实质上是原经营权主体或新的经营主体对同一地块、不同空间连续追加投资而产生的超额利润的提前资本化，类似马克思主义政治经济学的级差地租II，允许经营者将未来可能产生的超额收益，通过抵押或转让的方式在当下变现，从而为进行新的投资(如发展林下经济、优化林下空间)筹集资本，实现了“以未来的地租养今天的森林，以林地的边际效应壮大林业产业发展”，符合“资源-资产-资本”产权理论与地租理论的演化规律。生态系统可以承受一定的外界压力，通过自我调控机制来恢复平衡，其最大限度又称生态阈值。森林是以木本植物为主体的生态系统，不论商品林、公益林，均可以在保证其首要功能的前提下加以利用。林业经营收益权证所承载的林下种植、养殖、生态旅游、森林康养等非木质化利用，是在森林生态系统承载力阈值之内的更集约、更可持续的价值挖掘方式。它改变了将森林视为单一“碳库”(木材仓库)的使用价值观，转向将其视为提供多元生态系统服务的“水库”“钱库”“粮库”，拓展了森林资源的使用价值范畴，实现了“四库”联动。

历史逻辑 践行“两山”理念和发展方式转型的双向奔赴

江西是我国南方重点集体林区，森林覆盖率稳定在全国第二。20多年前，木竹产品是山区林农的重要生计来源，部分林业大县视林业为“第二财政”。近年来，木竹产品市场早已饱和，依靠砍树伐竹的“木头财政”难以为继，且与生态文明高地建设相悖。林业产业功能定位从传统的资源型产业逐步转型为兼具生态保障、生态服务和生态产品供给的生态经济体系，凸显其作为国家生态基础设施和绿色发展核心产业的重要地位。江西三分之二的国土是山地，三分之二的农民生产生活资料分布在山区。相当长一段时期，江西山区农民沿袭靠山吃山的传统，因此，要进一步发挥森林资源在保持水土、涵养水源、固碳释氧、保护生物多样性、移风易俗等方面的强大功能，同时要转变观念，更换吃山“赛道”，不能兜着新鲜空气、喝着干净水而过拮据日子，必须寻找新的发展方式。林下经济因其周期短、见效快、模式灵活，成为满足群众当前生产生活需求、实现“不砍树也能受益”的战略选择。林业经营收益权证的出现，为生态产品价值的抵押、交易和变现预留了金融接口，是顺应“两山”转化的时代产物。江西人以其勤劳能干、吃苦耐劳闻名全国，是全国著名的劳务输出大省。数据显示，江西省2024年外出务工人口达1847万，约占全省总人口4500余万的41%，山区“老龄化”等问题尤为突出。相反，江西省林区公路密度只有2.9米/公顷，低于全国平均水平4.8米/公顷，不及浙江省的六分之一。山高路远，公路可及度低，传统高强度的木材生产已不适应中老年等弱势劳动力从事。而林下新业态，如种植、养殖、管护、生态旅游、自然向导等活动，劳动强度相对较低，技术要求不是太高，恰好能够与江西山区林区现有的劳动力资源实现有效适配。林业经营收益权证制度赋能了这一群体，激活了山区宝贵的人力资本，实现了“家门口就业、男女老少皆有活干”，巩固了乡村振兴成果，也减轻了在外务工人员的后顾之忧。此外，随着林业多种经营格局的不断发展和林业经营收益权确权登记的不断完善，林农可将森林分空间、分类型进行出租，多方获得劳务及收益分红，有助于实现林农增收、林区共富。2023年，江西省林下经济、林业旅游与休闲服务等非木质化利用产值3408.3亿元，占全省林业总产值的一半以上，森林经营类型呈现多元化特征。

实践逻辑 化解现实困境与金融支持实体经济的相向而进

据统计，江西省公益林总面积近5000万亩，约占全省森林面积32.4%，在维护区域生态平衡和生物多样性方面发挥着重要作用。作为个体或其他经营主体从事林业经济的商品属性，要承担或负重全民生态保护的公共属性，这极大地限制了林农或经营主体的经营权限和收益处置空间。针对这现实困境，2025年3月，《国家林业和草原局关于支持深化集体林权制度改革先行区先行先试的若干措施》赋予江西等省(市)：支持公益林合理经营利用，支持适度发展林下经济、生态旅游、森林康养、自然教育等绿色富民产业。江西林业经营收益权证制度既巧妙地破解了公益林以往“严管禁用”的悖论，为在公益林框架下实现“不砍树也能致富”提供了可行路径。在严格保护森林实物本体的前提下，为盘活其资产收益开辟了通道，也回应了国家林业和草原局的关切。江西广袤的山区林业是巨大的内需潜力所在。近些年来，早期分山到户的激励效应逐渐减弱，林业经营出现了一系列新问题，如，林业投资周期长、风险高、碎片化难成规模，让社会资本望而却步。林业经营收益权“证”的标的物是未来的收益，而非林木本身。银行质押抵押的是收益权，即便出现风险，处置的也是收益权，风险极大地降低。林业经营收益权证以县级人民政府信用背书和相对清晰的未来现金流预期，显著增强了金融机构放贷的信心。县级人民政府盖章背书，赋予了该债权极高的公信力和法律保障，大大降低了交易过程中的不确定性和交易费用(科斯定理)。林业经营收益权证制度的施行，有助于推动整合碎片化林权，形成适度规模化、集约化，提高林地产出效率，也有助于推动形成立体式、多元化林业发展格局，提升森林综合效益，让林农或新型经营主体到银行融资投资林业更有底气。林业经营收益权证兼具融资权能，激励经营者开展增值投入，形成了“质押贷款、申报林业项目等融资投入→科学经营→质量与价值提升→收益增加→还款或再投资”等林业经营的良性循环，有效拉动了内需。

截至2025年8月，全省89个县出台了林业经营收益权登记管理办法，发放林业经营收益权证2194本、面积75.9万亩，相关银行创新发放了林下经济、公益林补偿、森林康养、湿地经营等林业经营收益权质押贷款12.01亿元。

江西省林业经营收益权证制度，是一场深植于理论、历史与实践沃土的制度创新。它运用政治经济学的产权与资本化原理，顺应森林生态系统的阈值规律，通过将未来的林业经营收益权转化为当下的金融资本，成功地激活了沉睡的绿色资产，破解了保护与发展的矛盾，为全国深化集体林改提供了可复制、可推广的宝贵经验，也为全球特别是发展中国家在保护森林生态系统的同时实现民生改善与可持续发展，提供了富有启示的“中国智慧”和“江西样板”。

推广林业经营收益权证制度恰逢其时、大有可为。

郭英荣 江西省林业局深化集体林权制度改革推进机制办公室教授级高工