高培勇：要将增加地方自主财力和分税制的落实联系起来

12月21日，中国社科院学部委员、原副院长高培勇在中国财富管理50人论坛2024年会上表示，如何将中央经济工作会议所确定的增加地方自主财力与分税制的健全和完善联系起来，是一个关键点。

中国社科院学部委员、原副院长高培勇（主办方供图）

高培勇指出，地方财政收支运行格局是否规范、是否健全，对于做好2025年经济工作具有重要性。地方收支格局的健全与规范又最终决定于央地财政关系格局的健全与规范。

中央经济工作会议要求，发挥经济体制改革牵引作用，推动标志性改革举措落地见效。其中提到“统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力。”

高培勇认为，最重要的关键词在于“自主”二字。这表明，围绕落实中央经济工作会议精神的央地财政关系改革，是增加地方的自主财力，而非增加一般意义的地方财力或者非单纯地为增加地方财力而增加地方财力为导向。这也说明，与明年的重点经济工作相伴而行的这一轮央地财政关系的改革是奔着增加地方财政的自主性而去的。

高培勇表示，地方财政自主性与分税制财政管理体制之间的关系可以视为同一问题的两个方面。从分税制的角度来看，当前地方财政收支运行和央地财政关系层面存在一系列困难和挑战以及矛盾和问题。这些困难和挑战、问题和矛盾，从根本上说来，均源自分税制不够健全，落实不够全面、不够到位。因此，如何将中央经济工作会议所确定的增加地方自主财力与分税制的健全和完善联系起来，是一个关键点和要害处。

如何全面落实分税制？高培勇认为，关键在于正本清源，回归常识，厘清分税制的内涵和外延。

焦点之一，分税制并非分钱制。分税制的核心要义在于调动中央和地方两个方面的积极性，实现分事、分税、分管。1994年我国开始实施分税制，在此之前，我国中央和地方之间关系的财政管理体制经历了总额分成、分类分成和财政大包干等阶段，这些都是按财政收入分配的，也就是分的是“钱”。

分税制与分钱制的最大区别在于分什么和何时分。分税制分的是税收要素，而分钱制分的是税收收入。分税制关注的是税本、税源和税收之间的关系，从源头入手。就目前的情况而言，分税种也就是分税源；而分钱制关注的是税收收入的结果。

焦点之二，分级财政管理并非单级财政管理。对于像中国这样的大国，实行分级财政管理是必要的，这要求坚持一级政府、一级预算、一级财政的原则。这意味着，我国的财政体制是实行分级管理，而不是在只有全国范围内的一级财政管理。单级财政管理和分级财政管理绝对是两个不同的概念，不宜将两者混为一谈。

焦点之三，转移支付并非越多越好。总体而言，从基本理论和基本规律出发，把转移支付定位为三个方面的功能，第一是区域发展平衡。不同区域之间发展有差距，中央财政通过“抽肥补瘦”的方式，为发展水平不是很高的地方予以财政支援。第二是中央交办事项。中央财政将特定任务交由地方政府完成，要为此提供必要的资金。第三是实行奖惩。对于地方政府完成符合中央宏观调控意图的事项，中央财政要给予奖励。

焦点之四，税权不等于财权。税权与财权的区别在于，虽然作为一个单一制国家，税权需要高度统一，但财权涉及收入与支出的调配权、组织权和平衡权，这些应当属于分级财政管理的范畴。不可把税权和财权混为一谈，认为税权高度统一就意味着财权也要高度统一，这显然是一种误解。