财政如何行稳致远？健全现代预算制度，化解地方债风险

改革再出发，又到进行时。2023年12月召开的中央经济工作会议指出，要紧扣中国式现代化主题，谋划新一轮财税体制改革，稳中求进、先立后破。新一轮财税体制改革的中心任务，就是要落实党的二十大提出的“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”总要求，更好地发挥财政税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用。

一、从大包干到分税制，理顺中央地方财政关系

从国家治理视角看，我国的改革开放是从经济的放权让利启程的。从上世纪70年代末到1994年分税制改革前，财税改革的基本思路就是转变原先“统收统支”分配格局，在城市体制改革中引入农村联产承包责任制成功经验，通过放权让利调动企业与地方积极性。包括扩大企业经营自主权、试行企业利润留成制等政企关系和财政分级包干体制，各级财政分灶吃饭，上下级财政间“包死基数、确保上交、超收多留、歉收自补”。

在调动地方特别是沿海地区发展经济积极性上，财政包干体制起了很大的激励作用，也加剧了区域经济竞争和财力失衡，并出现了地方税外收费、税基侵蚀、预算外资金膨胀现象，中央财政纵向宏观调控能力和横向财政调节能力被明显削弱，财政收入的“两个比重”分别从1979年的28.4%、46.8%下降到1993年的12.6%、31.6%，地区间财力的过度失衡导致地方保护主义，不利于社会主义统一市场的形成。以博弈形式核定的财政包干基数和上缴定额，受人为影响大，地区间苦乐不均，既不规范也不公平。需要顶层设计，以制度形式规范政府间分配关系。

分税制作为一种财政分配制度，是大多数国家处理多级政府间财政关系的有效实现形式。我国1994年的分税制改革，以法律和制度形式规范了政府与企业、中央与地方的财政分配关系，建立了地区间发展经济的激励约束机制，既充分调动了中央、地方和企业的积极性，也维护了社会主义市场经济体制的顺畅运行。分税制所建立的各级财政稳定增长机制和转移支付制度，对均衡地区间经济发展水平和财政能力作用积极。

分税制改革按税种收入归属划分为中央税、中央地方共享税和地方税，形成了一套与社会主义市场经济相适应的税制框架体系。考虑到地方财政既得利益和区域间均衡发展需要，分税制还设立了以税收返还和转移支付制度为基础的激励约束机制，即以“两税”增量返还调动地方增收积极性，解决预算外资金不进笼子问题，以“标准收入-标准支出”为基础加大转移支付力度，推进基本公共服务均等化。

分税制明确了各级财政的利益边界，理顺了中央地方财政分配关系，充分调动了全社会合力做大蛋糕的积极性，增强了中央宏观调控能力和横向财政调节能力。2009年中央财政收入占财政总收入的比重提高到52.4%，对地方税收返还和转移支付支出占比也达到79.7%，税收返还与财政转移支付占比结构达到17：83。

二、健全现代预算制度，提高财政统筹力

财政转移支付制度作为分税制改革的成功经验，对缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用，改革后也一直在规范完善中。

一是将各类财力性转移支付简并为一般和专项两类，分别用于均衡地区间财力差距、实施中央特定宏观政策和重大战略目标；

二是在结构上提高一般性转移支付规模和比例；

三是规范完善转移支付资金的使用、管理、约束和绩效评价制度。

当然，随着财力的集中，下级财政对税收返还或转移支付的依存度也在提高，基于预算平衡视角，下级财政直接财力与支出责任不能自求平衡时，只能求助于预算外收入或依赖于税收返还或转移支付，一些地方出现了财政赤字并累积成或显或隐的地方债务。

一是原归属于地方财政的企业所得税和个人所得税在2002年划入共享税，中央地方分享比例为60%：40%；二是营业税改增值税后地方失去其主体税种，增值税的地方直接分成比例从25%提高到50%，地方财政的共享税依存度再次提高。加上流动人口基本公共服务、医疗、教育等领域的支出责任调整，社会保障基金统筹层级的提高，人口老龄化的冲击等因素，地方财政靠“分税”的直接财力与其支出责任已不适配，一些地方对土地出让金等政府性基金的依赖度很高。2014年修正的预算法，明确将所有财政收支包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本账”全口径纳入财政预算，各级财政的统筹力有了很大提高。

但是，目前财政预算的统筹力、控制力和约束力仍有不足，财政支出绩效有待提高，科学界定财政的职能边界，提高各级财政事权划分与支出责任的适配性，把握好税收返还与财政转移支付的激励约束尺度，增强各级财政可持续性，还有很多潜力可挖。

新一轮财税改革应巩固现行共享税为主体的分税制，保持税收负担和财力格局总体稳定，明晰收入权利和支出责任的边界，提高各级财政的权责适配性和运行绩效，以最大公约数重塑激励约束机制调动各方积极性。

在预算管理制度改革上，我们该如何作为？

一是要健全标准科学、规范透明的现代预算制度，提高财政收支四本账的预算统筹力度，提升预算管理的系统性、有效性和集约性；

二是要健全激励有度、约束有力的转移支付体系，尊重区域发展的差异性和不平衡性规律，完善税收返还和转移支付激励约束机制，加大均衡性转移支付力度，在做大蛋糕的基础上，提高基本公共服务均等化水平和可及性保障；

三是健全执行有力的预算硬约束机制，规范政府收支行为，树立无预算不支出的财政理念；

四是注重提升财政资金使用质效，完善绩效评价制度，推进预算项目资金的全过程、全流向、全生命周期监督机制的运行。

三、统筹化解地方债风险，实现财政行稳致远可持续

大包干体制下，地区间财政苦乐不均，经济发展不充分、不平衡的现象逐步显现，中央财政也因为支出刚性和增产不增收的矛盾而捉襟见肘。1981年我国在改革开放后首次恢复发行国债，1987年又发行了国家重点建设债券，以弥补基本建设资金缺口。到分税制实施的1994年，国债发行额达到1138亿元，相当于同期中央财政收入的26.2%，但当年中央财政仍有赤字574亿元。

分税制改革后，中央财政宏观调控能力和横向财政平衡能力明显增强，而地方财政对税收返还和转移支付的依存度则逐年提高，虽然其时预算法不允许地方财政编制赤字预算，但仍有地方需要透支借债才能维持财政平衡，并逐渐累积成或显或隐的政府债务。面对现实，财政部在2009年首次为地方代理发行债券2000亿元。

随着住房制度改革和房地产市场的兴起，一些地方在国有土地出让中获得了超额政府性基金收入，2021年全国土地出让金收入达到8.7万亿元，相当于同期地方一般预算收入的78.3%，这很考验地方财政的可持续性，那些无力挖潜土地财政的欠发达地区，则对中央财政转移支付更加依赖。

土地财政也并非能“坐地生财”，能溢价的土地往往需要相应公益配套和公共服务设施投入，而当房地产沾上金融属性后，政府土地收储和增值开发投入很多要靠借债运转，逐渐累积成地方财政的隐性债务，一旦房地产市场收缩不能如期出清，很容易引爆金融和地方债连环风险，并累及上级财政。

随着我国经济发展进入转型换挡期，经济下行也会带动财政下行。持续性的减税降费形成的财政收支缺口，也将累积债务风险，对各级财政的可持续性是一种考验。

因此，统筹与化解地方债务风险，实现财政的可持续性，亦是新一轮财税体制改革的破解目标，需要我们立足现实、放眼长远，在“稳中求进、以进促稳”中行稳致远。

一是要坚持动态化解原则，在总杠杆率可控条件下，接续安排适当规模地方专项债，重点投向重大项目、重点领域和投资价值高的区域，引导带动全社会投资，发挥好政府投资放大效应；

二是要统筹运用专项债，在支持经济高质量发展中获取专项债投资的价值回报，在投资增值中化解债务风险；

三是以合理审慎原则确定赤字率水平。财政赤字是形成和累积地方债务的基础，“以进促稳”，就是要在发展中化解债务，以适度赤字保持适度扩张的支出规模，兼顾民生支出刚性和投资发展实际，为应对未来的不确定性留有后手和财政空间。

四是构建地方债务管控长效机制。在风险可控前提下，合理审慎确定地方债规模，化存量、抑增量，从严管控隐形债务。可从健全地方债务责任约束与监督机制着手，完善地方债务融资担保和风险分担机制、风险评估与监测预警机制、应急处置机制和责任追究机制，加强专项债项目审核，严肃违规举债责任，严禁超财力可能过度举债，以切实防范地方债偿付风险，增强财政可持续性。

（作者严才明为经济学博士，上海财经大学公共政策与治理研究院研究员，兼职教授）