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清代的省是地方的最高行政机构,朝廷设立总督和巡抚进行节制。总督和巡抚,出现于明初,中期已经相当普遍了,不过在当时,总督、巡抚还是一个临时差遣性的任务,也不按省遴派。
清初沿袭明制,顺治十年(1653年),清廷因军事需要,任弘文院大学士洪承畴为湖广、两广、云、贵五省总督,包括了南方将近一半地区,可算是肩负重任了。
康熙以后,随着政局的稳定,总督、巡抚的设置逐渐趋于规范化,一般总督辖两省,也有辖三省或一省的。巡抚每省一员(有的是总督兼任)。乾隆以后,设总督的是:
直隶,兼巡抚衔,驻保定,同治九年(1870年起),加授北洋大臣衔;
两江,驻江宁,辖江苏、安徽、江西三省,同治五年(1866年)加南洋大臣衔;
陕甘,驻兰州,辖陕西,甘肃两省,兼甘肃巡抚事,新疆建省后,又加辖新疆省;
闽浙,驻福建,辖福建、浙江,台湾建省后,加辖台湾并领福建巡抚事;
湖广,驻武昌,辖湖北、湖南两省,光绪三十年(1904)起兼领湖北巡抚事;
四川,驻成都,兼巡抚事;
两广,驻肇庆,辖广东、广西两省,光绪三十一年(1905年)起兼广东巡抚事;
云贵,驻昆明,辖云南、贵州两省,光绪三十年兼云南巡抚事;
东三省,光绪三十三年(1907年)设,驻盛京,辖奉天、吉林、黑龙江三省,并兼管三省将军,领奉天巡抚事。
清代的总督、巡抚自有了明确的辖区后,便正式成为了地方的封疆大吏,于是品衔、职掌也随之确定下来。《清文献通考》记载:“总督统率文武军民,为一方保障”;“巡抚掌考察布按诸道及州府县之称职不称职者,于一省文职无所不统。”
总之,总督、巡抚掌握着一方的军政监察大臣,为了加重威势,他们都例有兼衔,一般总督授兵部尚书兼都察院右都御史,光绪三十二年官制改革后,更名陆军兵部尚书衔,提督军务粮饷,对本境提督、总兵以下官有统帅权,并有直辖的绿营军队,称督标,所以总督也叫部堂。
巡抚授都察院右副都御史衔,经吏部奏请后兼兵部侍郎衔,山西、山东、河南三省因无总督,故巡抚又兼提督衔,以便于统率省内绿营兵马,以后又扩及到浙、皖、赣、陕、湘、桂、黔等省巡抚。巡抚例称部院,其直属军队叫抚标。
总督,巡抚开始的品衔变动较多,后定总督为正二品,加尚书衔为从一品;巡抚从二品,加侍郎衔为正二品。总督,巡抚奉旨后还可监理河道、漕运、关税等事务。
一般来说,总督偏重军政,巡抚偏重民政,雍正皇帝在一道朱批中也说的十分明白:“巡抚之任,不比武职,训察属员,整顿吏治,惩恶案良,缉除盗匪,最为要紧”。
总督和巡抚,在品衔上总督要高出一等,而且在制度上常有节制巡抚的规定。按理说,巡抚应听命于总督。而实际上并非如此,二者都单独开幕府,有独自的奏事权,遇有大事,需要相互商量,联名奏请,加上双方的职责多有交叉重复,实际上很难严格区别,导致两者出现明争暗斗的局面。
特别是督抚同城、或同处一省者,更容易发生事端。为此很多官员曾不断上疏,要求改变这一局面,光绪时,清廷撤罢了督抚同城同省的巡抚职,令总督兼任。尽管如此,督抚并重的基本原则却始终不变。
之所以如此,是因为督抚们辖地至于广,都掌握着军政财务大权,最具有闹独立性的资本,实行二元化的领导体制,可使双方互相牵制,有利于防范尾大不掉的局面,反映了清统治者的良苦用心。
在清代,还有一种不负责地方政府职责的的专业性总督、巡抚。如漕运总督、河道总督、操江巡抚等。操江巡抚顺治年间被撤除,漕运、河道总督却沿袭下来。
漕运总督驻江苏淮安,掌鲁、豫、苏、皖、浙、湘、赣、鄂八省漕政;河道总督负责黄河、运河河道,分北河、东河、南河三段,故河道总督有三人。河道总督是所有总督中地位最低的,到了晚清的时候,河道总督全被裁撤,河工已无专职官了。
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