70万个村庄欠债9000亿，如何化解中国村落的巨额负债？

内容提要：

70万个村庄欠债9000亿，小村大债问题不容忽视。万亿村级债务是如何形成的？村级债务不仅积累巨大的债务风险，还隐藏鲜被关注的村庄腐败。如何化解村级巨额债务？

一、70万个村庄欠债9000亿，小村大债问题不容忽视

中国“小村大债”已成为不容忽视的问题。中国官方调查显示，截至2019年上半年，中国70万个行政村的债务总额已达人民币）9000亿元，各村平均负债达130万元。如果估算到2023年6月底，国证大数据的估算结果是已经超过了10000亿元。

9月4日的《中国新闻周刊》称，我国村级债务分布范围极广，从南到北，从西到东，无论是发达地区，还是欠发达地区，几乎都背负著村级债务，不少村庄债务近百万，个别村庄，负债数百亿元。

小村大债问题，不仅是中国实施乡村振兴的“拦路虎”，还可能是继地产债、城投债之后第三个债务风险点。

万亿元村级债务，从债务总额看，似乎并不大，但对应其收入来源，收入债务率却远超地产、城投。

根据国证大数据收集整理的数据，截止2023年6月底，我国总负债达到365.5万亿元，其中国债26.2万亿，地方债中的债券余额37.8万亿，地方投融资平台有息债务为73.6万亿元，居民贷款78.6万亿。剩余的149.3万亿元为企业债务。

在央行的金融统计数据之中，村级债务并未单独分列，而是如同地方政府的投融资平台一样，统计在企业负债之中。

2023年6月份，我国包括投融资平台有息债务的政府债总额为137.6万亿元，与上半年的年化全口径财政收入对比，债务收入比为461%；居民的债务收入比为148%；而村级的债务收入比已经超过了950%。

二、万亿村级债务是如何形成的？

依据民盟宁夏区委参政议政处副处长马学梅、华南理工大学公共管理学院教授黄岩、武汉大学社会学院教授桂华等人对乡村债务的调查研究报告，2020年农业农村部开展的全国村级债务摸底调查资料，以及国证大数据掌握的一些乡村数据，我们发现，村级债务来源于以下四个渠道：

一是全面取消农业税之前的代垫农业税的旧债。

所谓旧债，就是1990年代至2006年全面取消农业税之前，村委会形成的债务，这被称为传统村级债务或村级旧债。

根据武汉大学社会学院教授桂华所著《村级债务的“堵”与“疏”》一文，农村税费改革前，全国村级债务规模约为3600亿元。

村级旧债一部分是代村民缴纳的农业税费。《中国新闻周刊》介绍，原来农业税费任务重，不少农户无法上缴税费，只能是村集体为农户垫付税费，借款完成税费上缴任务。几十年来，有一些农户经济状况好了，就把钱还给了村集体，抵了债务，还有一些农户直到现在还没有还上，因此债务延续至今。

二是兴办乡镇企业，发展集体经济形成的债务。

村级旧债还有一部分是村集体为完成上级的经济考核任务而举债兴办集体企业形成的。乡镇企业局在1980-2010年期间在各地政府机构中存在，那一时期流行新办集体企业，并有考核任务。于是胆子大的村几百万、几千万、几亿地贷款，胆子小的几万、几十万贷款，贷出来搞乡镇企业。

华南理工大学公共管理学院教授黄岩在2019年曾到湖北省某村进行了为期20天的田野调查，据他了解，该村1990年代接到上级要求，必须兴办桑树基地等三个产业，但在投入大量资金后，三个项目仅持续1年时间就在1996年全部破产，并留下了21万余元的村级债务。

三是政府项目要求地方配套所导致的村级债务

万亿元的村级债务，大约7成还是来源于2006年全面取消农业税之后形成的村级新债。村级新债的第一推手，便是各级政府项目要求地方配套所导致的村级债务

负债推动投资、投资推动经济发展，是我国改革开放四十多年来一直实施的经济发展模式。各级政府对农村的建设与扶持，绝大多数也是以各级公共财政资金补助为载体的项目制为主。

一般情况下，各级政府为了保障专项转移支付体现政策目标，往往要求地方提供30％~70％比例不等的配套资金，到达村一级的项目，往往也要求在承接项目时需要投入一定的资金，意图对基层产生激励作用。还有一些村庄建设的项目是在项目验收之后，通过“以奖代补”的形式获得资金，前期需要村里垫资。

但是，村一级并无财政职能，大多数远离县城的村子，没有土地征收收入，基本上没有能力筹集配套资金，只能通过借债、欠款等方式，从而形成新的村级债务。

比如国家的村村通公路项目，中央、省、市、县、乡镇、村各有负担，但经济状况较差的县、乡镇、村，往往没钱配套，导致一些乡村公路通车很多年了，工程款还有欠债。

四是不切实际的村集体基础设施建设产生的债务。

二十多年的房地产热，推动市县与乡镇城市基础设施日新月异的建设热潮的同时，羡慕、比较，当然也有些许的攀比，也辐射、带动了村庄的集体基础设施建设。

比如建设村委会办公楼，建设村口各种风格的大门，村庄道路的绿化等等。但不同县市与乡镇所在的城市建设来源于卖地收入，远离市区的农村村委会的基础设施建设，主要依靠借贷与欠款。因而在我们目光所及的整洁的村容和崭新的村委会办公楼背后，是不断累积扩大的村级债务。

此外，一些城市周边的村庄看到县里的工业园收租金来钱快，也动了心思向银行借贷在村里建了工业园、物流园，期望工业园建成后租给企业，取得可以自由自配的村级收益。但是有的工业园、物流园或是设计不科学，或是招商不顺利，项目经营失败，也形成了村级负债。

三、村级债务不仅积累巨大的债务风险，还隐藏鲜被关注的村庄腐败

天津的大邱庄，苏州的华西村，河南的南街村，这是三十年前就全国闻名的乡镇企业、集体经济的典型，是1990-2010年全国各地干部外出考察的必去目的地，这三个集体经济的典型，是村庄经济的极致，实际上都是依靠贷款与债务堆积出来的先进。

比如禹作敏离任之际，大邱欠银行贷款以及各类债务近13亿元，虽然号称拥有52.87亿元家底，但扣除原本就存在的土地资产，其他资产不足9亿。

再如南街村，2008年爆出负债17亿，被当地所有银行拉入黑名单。该村号称天下第一红色村，拒绝私有制。依靠各级领导打招呼从银行贷款十几亿，启动荒谬的永动机项目、不切实际的“大地一号”化肥等项目，皆以失败而告终。

吴仁宝时代，媒体与华西村自己宣传的是，依靠土地流转和集体经济来实现村庄的发展，形成了一系列产业链，如旅游、工业、农业、教育等，实力雄厚，在大邱庄出事后风头全国无两。然而，吴仁宝去世后，华西村的债务问题逐渐暴露出来。原来人均欠债1300万元，总负债高达389亿元，所有企业都经营不善，在无法继续获得更多的借款之后，资金链断裂。

依靠贷款发展起来的集体经济、乡村企业，大多数盈利连利息都不足以支付，债务大厦崩塌之后，虚假的繁荣和贷款堆积出来的所谓集体企业优势，都灰飞烟灭。唯一剩下的，就是国有经济、集体经济常见的贪污和腐败。

比如2019年9月19日，央视网在《多名“小官”贪污过亿 连纸尿裤都报销》的新闻中介绍，南街村位于衡水深州市中心区，面积几乎占据了深州市区的一大半。地理位置虽然好，然而，南街村的村民们却过着水深火热的日子。近十几年，该村连续两任村支书都把南街村当成了自己的“钱袋子”，用尽各种手段侵占集体土地和资产，金额达到上亿元。他们“上有关系，下有帮凶”。当这些村干部中饱私囊的时候，早就已经失去土地的村民只能到处打工过活；当这些村干部坐拥众多房产的时候，村民只能住在老房子里，盘算着再苦干多少年才能有自己的新家。

华南理工大学公共管理学院教授黄岩也认为，政绩工程下的利益合谋，是村级新债形成的内在动机。他认为项目在下乡工程中，不单单要发挥供给农村公共产品的作用，它同样承载着各个行为主体多种意图。工程就是一块肥肉，吸引各种利益主体参与到这些项目的建设中，上级政府要政绩，村集体要面子，村干部要利益。有了政绩、面子、利益，最后实际上由村民承担了所有的债务风险。

四、如何化解村级巨额债务？

因为农村发展条件有限，产业基础薄弱，村级也没有财政，本身没有足够的资金储备，要应对暂时的流动性债务都很有难度，面对长年累月的长期性债务更是无从下手。另一方面，农村作为基层治理的“最后一公里”，国家财政资金存在“鞭长莫及”的现象。

但五亿人生活在农村，农村的基础设施与城市又存在较大的差距，我们不可能弃之不管。如何逐步改善农村面貌并防止村一级债务失控，冲击金融稳定，恐怕还是得对症下药。

一是涉及到村的政府项目，资金配套严禁到村，村庄的基础设施如乡村道路，乡村供电供水，乡村环保与城市一样进行建设管理即可。从根子是杜绝村委会产生新债。与之配套，项目发包与管理也应上收到至少乡镇基层政府。

二是村级新办经营性实体应予以立法管控。比如必须通过村民大会批准，有必要的村民代表监管，县市或乡镇应对村级集体企业的财务定期审计，避免村办企业盲目贷款，管理失控或者成为村级领导的小集体账房。

三是必须放开农村集体土地的使用权交易，特别是宅基地的交易。在这方面的立法中应明确资金的管理、监督、审计责任，并在立法中明确村级土地收入优先偿还债务。

【作者：徐三郎】