珠三角土地“腾挪术”：“亩均论英雄”如何倒逼产业升级？

工业是立市之本，制造业是强市之基。从前三季度广东的规上工业增加值增速看，珠三角9市就有6个城市高于全省平均水平（3.1%），显示制造业仍是珠三角稳增长的重要支撑。

在珠三角，制造业已经进入转型关键期，对产业用地土地、空间载体提出了更高的需求。如何合理地进行用地空间规划，为“制造业当家”奠定基础，成为“寸土寸金”的珠三角面前的一道必答题。

今年5月，广东发布的《关于新时代广东高质量发展的若干意见》（简称“高质量发展33条”）强调，提高工业用地容积率和亩均产出效益，形成以“亩均论英雄”的园区发展政策体系。

南方财经全媒体记者近期调研发现，为制造业腾挪用地空间，珠三角纷纷进行土地要素重整。比如，深圳早早提出“工业上楼”，广州发力“高质量用地”，珠海用5.0产业新空间满足要求，中山以“工改”助企发展。为实现从“制造大省”到“制造强省”的跨越，广东正在用空间保障支撑城市制造业优化结构。

千方百计为制造业发展“挪”空间

今年年初，广东出台《广东省土地要素市场化配置改革行动方案》，明确主攻“工业改工业”方向（简称“工改工”），健全土地要素市场化配置，实施连片改造，为珠三角实现从存量拓空间、从集约增效益。

“工改工”为何重要？为什么要进行工业土地资源的再配置？

南方财经全媒体记者梳理发现，珠三角工业用地面积本就呈现碎片化特征，加上过往的粗放利用导致工业用地配置效率低下、老旧工业园跟不上先进制造业发展要求，已开发土地的零碎化、低效化严重制约了区域制造业的转型升级。

珠三角“工改工”的急迫性可以从一组数据窥探。

以中山为例，全市工业用地中，近80%的地块是民营企业和自然人权属地块，土地碎片化问题突出，导致中山工业用地亩均税收仅为东莞、珠海的三分之一，单位土地产出效益低。

“越是经济发达的地区越要进行工业用地的再配置。”广东省土地开发与复垦评审专家、广东财经大学公共管理学系教授张鹏表示，“工改”一是重新整合了低效化工业园区的空间配置，二是淘汰了高耗能产业、引进了新兴产业的产业配置，三是实现了再投资的资本配置。

另一方面，土地开发空间正不断紧缩。

根据深圳市规划国土发展研究中心公布的数据，珠三角多市的土地开发强度接近或超过国际公认警戒线（30%），深圳土地开发强度超55%，东莞、中山、佛山的土地开发强度也已超30%，实际可用的增量工业用地已达极限。

为解决上述难题，广东于今年6月出台“制造业当家22条”，明确提出实施“粤产粤优”亩均效益资源配置改革，推动资源要素分配真改革大创新，打造30个具有鲜明产业特色、产业核心竞争力的“万亩千亿”产业发展平台。

在受访专家看来，土地是制造业发展最基本的要素，提高“亩均效益”实现工业升级，才能有效破解制造业用地难题。只有更集约的工业空间才能留住更优质的制造业企业，实现城市高质量发展。

对此，珠三角各地市重整工业土地要素，为制造业发展“找”空间、“挪”空间。例如，广州划定工业用地保护红线，让工业发展拥有专属的工业产业区块，保障先进制造业发展空间。与此同时，广州坚持“工改工”，提升存量工业用地的发展效益，目前广州拥有9个更新改造试点项目，预计达产后可实现10倍的工业总产值与税收。

今年前三季度，中山的工业投资同比增长47.2%，比全省水平高23.3个百分点，这背后也要归功于“有地”的底气。

近两年来，中山通过“工改”为私人化、碎片化、低效化的土地提质增效，腾出了超2.7万亩的产业空间，新增连片用地3.1万亩，扭转“手无寸土”的局面，同时促进了240余家企业增资扩产。

珠海则在全市开展5.0产业新空间建设，用一栋栋高标准厂房，托举起做强实体经济企业的产业梦。数据显示，今年前三季度，珠海工业投资稳步增长，同比增长18%。佛山也将实施工业用地“亩均论英雄”改革，大刀阔斧重塑产业空间，从存量求增量，将力争工业用地出让达1.5万亩，且实现大部分“拿地即开工”。

用地成本高企的深圳则另辟蹊径提出“工业上楼”，规划建设多个“摩天工厂”，目前第一批试点已有72个“工业上楼”项目，用地面积854.8万平方米，创造厂房面积2306.5万平方米，为保障制造业发展提供了合理的产业空间。

张鹏表示，过去的土地利用性质较为僵化，但目前珠三角“向上”要空间等于变相的综合利用土地，能为下一轮珠三角地区的经济快速增长储备一定的土地发展空间。

“亩均论英雄”背后是转型升级强需求

一头是先进制造业急需增资扩产的产业集群空间，另一头是连片低效的锌铁棚厂房占据大量土地资源。如何解决二者的矛盾，让工业用地提质增效，为制造业赋能？

今年5月，广东发布“高质量发展33条”强调，提高工业用地容积率和亩均产出效益，形成以“亩均论英雄”的园区发展政策体系。

就此，“亩均论英雄”成为珠三角优化土地资源配置、为制造业发展赋能的热词。

广州召开“高质量发展·看规划”新闻发布会，明确提出今年计划供应土地32平方公里，重点解决智能与新能源汽车、先进制造业、新一代信息技术等战略性新兴产业项目用地需求，为高质量发展谋划新空间。

保障粤芯项目产业落地可谓是广州高效完成土地供应、实现项目落地的真实写照。粤芯半导体技术股份有限公司是国家高新技术企业，专注于工业控制、物联网、汽车电子、等应用领域。为保障粤芯项目产业用地，广州市政府高效、高质完成项目片区规划编制工作，为项目落地精准对接，确保政府及时供地、企业及时用地。

南方财经全媒体记者了解到，自粤芯半导体落户广州后，带动了近120家半导体上下游企业选址落户广州，激发了广州半导体产业链活力，形成人才、企业的集聚。

烯湾科城（广州）新材料有限公司副总经理车晓东说，“选择在广州落户，正是考虑到这里有半导体产业链上下游企业集聚，非常有利于实现公司的资源对接，尤其是政府经常主动牵头公司与粤芯半导体的合作。”

对此张鹏表示，优化土地资源配置能够促进制造业的转型升级，给企业提供可发展的物理空间的同时，还能带来上下游企业资源对接的利益空间。

与广州相似，珠海以“高质量用地”打造高度集聚的产业园区，以5.0产业新空间打造集群化产业链体系。

为“制造业当家”蓄势赋能，助力经济加速跑，土地开发强度高、土地资源稀缺的珠海加大低效用地盘活力度，摸查各区可用的产业用地空间，一批批5.0产业新空间陆续投入运营，为企业降低了生产经营成本，成为珠海招商引资的一张“王牌”。

南方财经全媒体记者了解到，今年10月，珠海高新区共落地18个重点项目，涵盖新能源与智能电网、集成电路、智能制造等领域，这一批项目将入驻华发智造产业园等5.0产业新空间，项目计划总投资额超15亿元，预计达产后产值近25亿元，进一步推动珠海高新区产业集聚发展，成为珠海做大做强实体经济的有力支撑。

中山则在制造业企业聚集较多的火炬开发区推进14个“工改”项目，项目用地面积达568亩，项目总投资达61亿元，预计年产值将达74亿元，年税收将达2.7亿元，为工业老区转型升级提供样本。

值得一提的是，土地资源的合理配置不仅带来产业园区转型升级，也推动了制造业企业增资扩产、进行数字化智能化改造。落户在中山火炬开发区的广东弘景光电科技股份有限公司，在配合“工改”项目的同时，通过生产车间智能化改造、购入智能化设备，2022年产能提高了30%以上，工业产值达到4.5亿元，同比增长80%。

“过去工业用地规划仅仅靠行政性管制往往达不到好的效果，对未来的工业用地规划调整，可以将空间调整与产业集聚同时作为一个组合包，使之成为工业用地的再配置手段，对投入大、产出低的高耗能企业及时做调整，以促进制造业企业的可持续发展。”张鹏说，“亩均论英雄”背后反映的是产业转型升级的强需求。

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