如何用好管道燃气特许经营“中期体检”？

本文转自：人民日报中央厨房-能言善道工作室

渠沛然

日前，湖南省洪江市住房和城乡建设局对洪江市中昱天然气有限公司（以下简称“洪江中昱”）管道燃气特许经营情况开展中期评估（下称“中期评估”），并对中期评估结果进行公示。根据《湖南省管道燃气特许经营中期评估报告编制大纲（试行）》，在本次评估中，洪江中昱因在财务、投资建设发展和生产运行管理方面扣分较多，仅得71分，企业运行状况被评定为C。

鉴于这一结果，评估报告建议洪江中昱制定整改计划，并建议政府及燃气主管部门制定临时接管管道燃气项目的应急预案，以备不时之需。

当前，随着国内燃气管道的老化以及防范燃气事故的需要，政府部门为强化对管道燃气经营企业的管理，维护运营安全，开展了管道燃气特许经营中期评估工作。据《中国能源报》记者了解到，目前，浙江、江苏、湖南的评估制度、办法或管理规定走在前列。在湖南，已有地方企业因中期评估不合格被住建局解除特许经营协议。

中期评估兼具约束和监督作用，有助于推进燃气企业和行业良性发展，也逐渐成为各地对特许经营进行监管的重要方式。受访人士均表示，利用好“中期评估”尤为重要，要注意监管方式，把公共利益和燃气用户的利益放在首位，公平监管避免“一刀切”。

让“沉睡”的条款成为“好抓手”

管道燃气特许经营中期评估并非新鲜事物。

早在2004年，国家城乡和建设部出台的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第 126 号）第二十一条就提出了中期评估的要求。随后发布的《管道燃气特许经营协议示范文本》明确特许经营权授予方有权监督燃气企业实施特许经营协议内容，可聘请中介机构对燃气企业的资产和经营状况进行评估，并根据评估结果提出建议。

据统计，目前，全国已签约的城市管道燃气特许经营项目超过3600个（项），但已经开展特许经营协议中期评估的项目屈指可数。事实上，在整个公用事业领域，特许经营中期评估并不常见。阳光时代律师事务所高级合伙人陈新松表示，一直以来，中期评估像“沉睡”的条款，没有被很好地利用起来。

“此前，有关管道燃气特许经营情况的监管几乎处于空白，一些单位获取管道燃气特许经营权之后缓投甚至不投，或者由于安全保障能力不足，发生了安全生产事故，也没有从管道燃气特许经营监管角度去调查或处罚。”某不愿具名的燃气企业人士说，“直到2020年，浙江省建设厅牵头组织出台了全国首部管道燃气特许经营项目评估办法后，大家才发现，中期评估可以成为监督监管、整合企业和促进市场良性发展的重要手段之一。”

从全国来看，目前江苏、福建、湖南、浙江已经出台中期评估相关征求意见稿或管理办法，广东和河南也在积极制定相关文件。“从中期评估的约束力和‘执行力’来看，覆盖面还不够大。各地和相关监管部门应积极进行中期评估，让‘沉睡’的条款成为‘好抓手’，进一步掌握特许经营企业运营和管理的真实状况，以改变近年来略显粗放的发展模式。”陈新松说。

准入退出机制需完善

业内人士表示，由于各地政府普遍对城市管道燃气实施特许经营制度，在监管机制体系建立的过程中，最重要的就是完善市场准入和退出机制。

“天然气行业发展初期，城市管道天然气被垄断经营，造成市场准入和退出机制远落后于行业发展本身。实施特许经营后，一些地方政府未经过公开招投标、专家研讨或听证会环节，在对准入企业的经营能力、资质等审核不够完备充分的情况下，即授予其特许经营权，并在一段时期内出现局部垄断的经营实际，导致矛盾突出。因此，在制定合理详尽的中期评估管理办法的同时，完善城市管道天然气市场准入和退出机制是实施经济性监管乃至管道天然气特许经营监管的关键。”上述燃气企业人士说。

比如，2023年底，吉林省起草了《吉林省燃气经营许可管理办法（征求意见稿）》，强调了对燃气企业规模化整合的要求。明确同一城市（含开发区）已有一家管道燃气企业的原则上不予准许再增加管道企业，有条件的地市要加快推进企业规模化整合，因地制宜进行兼并重组，逐步形成“一城一网”。此外，还特别明确了选择管道燃气经营企业的程序以及签订经营协议的内容要求，明确经营许可的退出机制，包括退出条件和退出程序。在达到法律、行政法规规定的退出条件或促进经营协议中约定的事项未能按要求完成时，经营许可权就将被撤销。

“管道燃气特许经营评估涉及面大、要素多，与管道燃气特许经营监管相关的行政部门都应该作为制定单位，在省级层面统一认识、明确要求，同时也要进一步增强评估办法的效力。” 燃气行业资深从业者彭知军建议，“完善并配套实施细则，在可操作性方面下足功夫，真正做到‘好心办好事’。”

避免用“一刀切”的监管方式

通过中期评估，政府部门可以全面了解特许经营企业的真实状况，为下一步监管工作指明方向，及时发现其优势与不足，并对不足之处提出整改建议，明确对特许经营企业的监管方式、监管范围、监管力度等，进一步完善政府对市政公用事业的监管体系，更好地促进和规范当地管道燃气特许经营发展，切实改善燃气特许经营制度的实施效果，提升企业运营管理水平，促进行业的健康可持续发展。

在陈新松看来，中期评估制度正是政府履行监管义务最重要的一项制度，要避免用“一刀切”的监管方式。“如果企业存在客观条件限制，则应予以帮助和整改，而不是用一收了之的懒政去解决市场问题。”

“比如，中期评估的本意是成为监管的抓手，促进燃气企业提高服务质量、保障能源供应、提供优质产品。但现在部分地方政府将其当成燃气市场整合的强制手段，这就与本意有了出入。” 上述燃气企业人士说。

“最重要的是，目前还存在燃气行业相关监管部门监管职责履行不积极的问题，造成燃气特许经营企业监管覆盖不够全面。燃气行业相关监管部门需要根据职责划分要求，积极履行监管职责，完善行业监管体系。”上述燃气企业人士补充说。

受访者表示，虽然目前中期评估还面临一些问题，但预计未来会有越来越多省市的“新版本”制度陆续出台，而新出台的方案也将更加规范、科学、合理，更具“后发优势”。