围绕“供给侧”找改革发力点

本文转自：农村大众报

围绕“供给侧”找改革发力点

——山东省农村宅基地制度改革调查

兰陵县苍山街道南码头村村民以宅基地入股合作社，发展民宿旅游产业。

汶上县汶上街道莲花湖村利用闲余宅基地建成民俗商业街。

宅基地制度改革事关农民切身利益。2023年中央一号文件提出，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地“三权分置”有效实现形式。

近年来，围绕农村宅基地制度改革，山东积极探索，形成了许多好经验好做法。在宅基地制度改革试点过程中，我省探索出线上审批、择位竞价、集中居住等供给模式，提高了宅基地利用效率。同时，创新推出了宅基地有偿退出等机制，有效释放出了闲置和多余宅基地流动潜能，充分激活了宅基地的财产属性。

山东宅基地制度改革的试点实践，为打造乡村振兴齐鲁样板破除了资源壁垒，为全国稳慎推进宅基地制度改革贡献了山东经验。

竞价、赋分、“聚居”

精准分配保供给

“全村304户，100多户村民申请宅基地，给谁不给谁，是个大难题。”潍坊市寒亭区固堤街道东官亭村党支部书记蔡海生说。面对“僧多粥少”的现状，东官亭村推出了宅基地“择位竞价”制。

2019年，东官亭村通过拆除村内旧房屋、废仓库等，腾出2800平方米建设用地，用于新建住宅。村里按照“户有所居”“一户一宅”原则，筛选出52户符合择位竞价条件的村民。52户之中，既有达到适婚年龄需要建房的年轻人，也有想更换宅基地位置的人。想更换宅基位置的村民，要将现有宅基地无偿交还村里，才能参与竞价。

“竞价，是村民集中给村委会报价，时间持续一个月。最终，17户村民竞得所选地块的宅基地使用权。”蔡海生说，竞价所得收入归村集体，其中超四成用于新建房屋的配套建设。

汶上县实行的镇域范围宅基地统筹，同样值得关注。通过资源统筹，推进多村集聚建设，引导村民集中居住，也实现了缓解居住压力和节约土地的双重目的。

兰陵县等地推出的“赋分制”模式，则是根据村民年龄大小、婚姻状况、家庭条件、贡献大小、遵纪守法等因素打分，分高者优先选择宅基地。

此外，兰陵县集中建成了农村青年社区，以缓解农村青年群体的住房压力。

2020年9月，兰陵县确定为全国农村宅基地制度改革试点县。实践中，兰陵县在全省县区率先建立宅基地管理信息系统，在全县宅基地信息数据库支撑下，实现了宅基地申请、审批、监管等业务数字化管理。以宅基地线上审批为例，“符合申请条件的村民通过微信小程序上传申请资料，乡镇便民服务中心一站受理、一网通办。”兰陵县农业农村局宅基地管理科科长陈革新说。目前，兰陵县已完成线上宅基地审批2872宗。

补偿、期权、计费

引导闲地有偿退出

改革不仅是改善宅基地供需，还要进一步推动其流动，以便进一步让宅基地从沉寂中激活、呈现明确的财产属性。此时，必然面临“一户多宅”“超面积使用”等问题，探索宅基地有偿退出，势在必行。

武城县李家户镇党庄村共有180多户村民，村里常年无人居住的废旧闲置老房有30多处。为盘活利用好闲置土地，当地进行了以“评估补偿+房票”引导宅基地退出的探索。

“根据房屋价值评估，自愿退出宅基地的村民可以获得6-12万元的补偿，还有1万元的房票，房票进城买房时能等价使用。”武城县李家户镇党庄村村干部任玉祥说。房票有效期为5年，可在武城县县城、建制镇以及新型农村社区购房时使用，不仅领票人本人使用，还能流转给本县其他农民。退出的宅基地复垦后，原使用村民还享有复垦土地的经营权。

为鼓励具备条件的村民自愿有偿退出宅基地，汶上县探索了“留权不留地”等宅基地期权模式。汶上县苑庄镇大王庄村村民江英敏就有一份“农宅期权三方协议”。江英敏常年在外工作，家里的老房已废弃，村里打算回收利用其宅基地。“我们对宅基地和房屋进行拍照、评估、存档，然后镇、村、户签订三方协议，农户等于暂时退出，但保留其宅基地资格权和房屋财产权。”汶上县乡村振兴促进中心副主任赵玉祥说，退出农户不仅每年享有宅基地利用带来的收入，还享有“房地”可能带来的拆迁补偿等收益。村民想返乡，还可根据“农宅期权”，重获相应的宅基地和房屋资产。目前，汶上县农户依法自愿有偿退出宅基地191宗、95.2亩。

《山东省农村宅基地管理办法》对宅基地用地面积有限额规定，但现实中，超标占用宅基地的现象并不少见。对此，部分地区探索出农村集体经济组织主导下的有偿使用制度，明确有偿使用标准，超出规定面积部分实行有偿使用。如禹城市规定，农村宅基面积在264平方米内免费使用，对超出的面积，退出的有补助；不能退出的，根据超占数量等实际情况，实行梯次收费，收费计入村集体资源性收入。禹城市辛寨镇实行的差额累进计费，就按超出部分面积大小，每年征收1—5元/平方米。

为了给集体经济薄弱村“撑腰”，兰陵县大仲村镇政府还出资80万元成立“镇级农村宅基地改革基金”，专门用于宅基地腾退、出租等，待宅基地完成交易后，再将回收资金注入基金池。此举有效地提高了农村宅基地流转活力。

可抵押，能入市

让闲置宅基地变现

能腾退宅基地，还得能用起来。这是随之而来的紧迫问题。

去年，汶上县白石镇北泉村计划利用村内闲置宅基地建厂房，出租给企业，为集体和村民增收，但村民冯军的房子恰好在规划范围内。为帮冯军“搬家”，除适当补偿外，村里还拿出其他空余宅基地供冯军挑选，最终他相中了老村委的位置。如今，冯军原有宅基地及附近建起了服装厂。

“引来服装厂，每年能给村里带来20万元租金。在服装厂上班的村民，每个月能拿到四五千块钱的工资。”白石镇副镇长孙中柱说，北泉村现已收回73处闲置宅基地，形成了90亩的村级宅基地“蓄水池”，由村集体统一管理、分配和利用。

为有效放活农村宅基地使用权抵押融资功能，早在2021年，兰陵县在全省率先推出农村宅基地使用权抵押贷款。兰陵县明确抵押物价值包括房屋所有权和宅基地使用权两大块，还设立300万元农村宅基地使用权风险补偿基金，用于补偿宅基地使用权抵押贷款形成的风险；并引入担保公司，形成政府、银行、担保三方风险共担机制。

以宅基地入社经营，是不少地方常用的“开发”模式。兰陵县苍山街道南码头村靠山临湖，风景秀丽。该村党支部领办了“居客之家”民宿专业合作社，引导村民以空闲宅基地、闲置民房、闲散土地入股合作社，发展起旅游产业和庭院经济。今年“五一”假期，村里的十几套民宿里住满了游客。入股农户也因此就地就业，实现户均年工资性收入2万元以上，村集体年增收10万元以上。

宅基地入市，“生金”更快。汶上县次邱镇黄庄村就通过腾退闲置宅基地等，依法转化出50亩村集体经营性建设用地，并在县公共资源交易中心挂牌流转。山东金秋农牧有限公司以750万元价格依法拍得该土地50年使用权，建了芦花鸡冷链深加工项目，实现年销售收入5亿元，带动1000余户养殖户。

“以往农村集体经营性建设用地入市，必须先征收为国有建设用地，农民和农村集体经济组织只能拿到一次性征地补偿。开展农村宅基地制度改革试点后，农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权、同等入市，除去各类成本和调节金，入市净收益和以后再转让的增值收益也相应归农民及农村集体经济组织。”赵玉祥说。目前，汶上县累计完成村集体经营性建设用地入市交易53宗、1221.4亩，入市总收入1.84亿元。

“宅田合一”破局难

管理机制有待完善

在近两轮试点中，宅基地制度改革也遇到不少问题、顽疾。要进一步推进改革，还需要鼓足勇气迈不少坎儿。

比如，“宅田合一”导致的宅基地不均现象。“宅田合一”制度是指有些地方的村集体在最初发包土地时，把宅基地与责任田“捆绑”在一起，各家各户分得的宅和田总面积即使相等，如果有的村民宅基地小，所剩的耕地就多，反之则是宅基地大而耕地少。

“‘宅田合一’广泛存在，目前弊端越来越明显，田多宅少而需多建房的农户可能违规占地建房，宅多田少的农户又可能因为利用不充分，使宅基地闲置。”兰陵县农村宅基地两项改革试点工作领导小组办公室工作人员秦相和说。对此，兰陵采取的方法是，综合考虑宅田总面积，对宅多田少又自愿退出宅基地的农户，以租金返还、折地入股等形式适当补偿。

宅基地管理部门权属矛盾、基层执法力量不足、宅基地建设批后监管弱等问题也显现出来。比如，宅基地上有了附着物（住宅），产生的违法结果是县级农业农村部门实施处罚的职权范围。但县级农业农村部门执法队伍人手有限，力量薄弱，很难实现基层宅基地执法全覆盖。有基层管理者认为，如果能将执法权下放到各乡镇，能在很大程度上及时有效制止相关宅基地违法行为。

有些地方，金融机构对宅基地抵押贷款仍不敢大胆放开。“宅基地所有权属于村集体，农民享有的是资格权和使用权，这实际上是一种用益物权，身为用益物权人的农民依法享有对宅基地的占有、使用和收益的权利。但由于农民没有宅基地的所有权，并不享有宅基地的处分权。”泰和泰（济南）律师事务所律师李春峰说，在现有政策背景和实际条件下，金融机构处置抵押的宅基地使用权及所附建筑物有一定难度。

此外，农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金的征收比例、分配方式不明确；改革触及村民利益，易引发干群对立、形成舆情事件，让不少干部有顾虑等，也制约着改革的步伐。从长远来看，宅基地制度改革事关社会稳定大局，必须充分尊重农民意愿，保持历史耐心，得到农民的理解和支持，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，继续鼓励基层因地制宜，大胆迈步。