领导干部如何提高依法履职能力

本文转自：学习时报

李宏波 赵守东

各级领导干部运用法治思维和法治方式开展工作、解决问题、推动发展的能力，就是依法履职能力。近年来，我国各级领导干部依法履职能力在整体上有了很大提高，但在实践中，具体从哪些角度来切实提升依法履职的水平和能力，仍然有诸多问题需要厘清。

领导干部怎么做才叫依法履职？我们可以借助行政诉讼的标准加以参考。这是因为在实践中，衡量领导干部最典型履职行为——行政行为是否合法，一个重要的途径就是行政诉讼。从制度设计上，行政诉讼承担着监督行政机关依法行政的职责，我国行政诉讼制度经过30多年的发展，已经形成审查行政行为是否合法的整体考量，行政行为只要主体具有法定职权、证据足以支撑事实、适用法律准确、遵守法定程序、自由裁量合理，就应该被认定为合法有效。因此，在行政诉讼中，职权法定、证据确凿、适法准确、程序正当和裁量合理是判断行政行为是否合法的结构化标准。

这五项标准，对领导干部依法履职而言，是“尺子”，更是“镜子”，领导干部在决策、执行和监督工作中，应当据此审视自身的履职行为是否合法有效，并从这些方面着手，努力提高自身的依法履职能力。

明确法定职权范围

行政诉讼的司法审查标准要求行政主体必须遵守法定权限。这源于“法定职责必须为、法无授权不可为”的公权力行使原则。“法定职责必须为”要求各级领导干部始终秉承权责一致原则，对于法定职责，积极作为、勇于担当，坚决抵制为官不为的病态现象；“法无授权不可为”要求各级领导干部在宪法法律授权的范围内行使权力，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情，严格按照法定规则、法定程序和法定边界，从实体和程序等多重维度规范权力的运行秩序。这就启示领导干部履职时，首先要考虑本单位、本职岗位有没有处理相关事项的职权。实践操作中，领导干部可以查询法律法规、“三定”规定，行政机关的领导干部可以直接查询本单位的权责清单，明确本单位是否具有相应职权。在实践中，因各种原因，在“三定”规定和权责清单之外，还有一些职权事项，散见于一些政策文件中，也不能忽视。本职岗位的职责事项，可以查询本单位定岗定编文件中的职位说明、单位的文件，明确职责范围，避免滥权、越权和怯权。

全面掌握证据材料

在行政执法中，证据的地位非常重要。证据能够证明行政执法工作的全部过程，是行政机关作出的行政行为的证明材料。行政诉讼的司法审查标准要求行政主体收集的证据足以支撑认定的事实。这就启示领导干部履职时，收集的证据、材料应该客观、全面和充分，足以支撑履职行为所认定的事实，既不能用主观猜测代替客观事实，也不能偏听偏信、任意取舍，甚至虚构或伪造证据。比如行政诉讼要求行政主体必须在作出行政行为之前收集证据，否则，违背行政行为建立在客观事实基础上这一基本逻辑。领导干部履职时，必须在作出结论前收集完证据，不能已经有了结论，甚至结论被质疑、审查后，再回头收集证据证明履职正确；行政诉讼法修订后，把证据中的鉴定结论修改为鉴定意见。因此，领导干部履职时，对专业性问题，要借助专门机构，但也不能盲从鉴定报告、专家意见，需要在客观分析的基础上再决定是否采用。

准确适用法律规范

行政诉讼的司法审查标准要求适用法律准确，这里的“法律”除了指全国人大及其常委会制定的法律外，还包括行政法规。而领导干部履职所依之“法”是否包括规章和规范性文件，需结合实际情况具体对待。

第一，规章明确具体，是操作性较强的办事依据，但人民法院审理行政案件时，只是参照规章，即先要对其进行合法性判断，如果其违反宪法法律，不予适用。在实践中，规章与法律规定不一致的情况时有发生，可能造成行政主体依据规章作出行政行为，却被人民法院认定为违法的情况。这就启示领导干部按规章履职时，先要判断其内容是否与法律法规矛盾，两者一致时，再把其作为办事的依据，否则，即使正确适用规章，也可能违法办事。

第二，规范性文件是机关单位向管理对象下发的“红头文件”，但在行政诉讼中，规范性文件是人民法院的审查对象。在实践中，规范性文件与法律法规不一致的情况经常出现，行政主体以违法的规范性文件为依据作出行政行为，也会被人民法院认定为违法，制定、使用规范性文件的单位、人员还可能被追责。这就启示领导干部在履职时，要慎重对待规范性文件，制定、使用规范性文件，必须进行合法性审查。

严格遵守法定程序

程序在形式上表现为一套外化的、明确的规则、条件与要求，体现了决定形成过程和结果的制度化程度。在各项工作中守程序，既有利于工作开展，又有利于增强公信力。行政诉讼的司法审查标准要求行政主体遵守法定程序，否则，行政行为会被撤销、认定违法或无效。这就启示领导干部履职时，必须树立程序意识，工作中不仅要做到实体结果经得起推敲，更要做到程序不出问题，遵守法律法规等各类规定中的步骤、方式、期限和顺序等程序性内容，不能简化程序，也不能增加程序，更不能乱了程序。实践中，领导干部职权行为的多样性，决定了其程序的多样性和差异性，这就要求领导干部要根据职权行为的种类遵守相应的程序。

合理使用自由裁量权

设置科学适当的自由裁量权，是高效行政的内在要求。对于自由裁量行政行为，行政诉讼的司法审查标准要求行政主体裁量合理，否则可能被变更。在行政法领域，“合理”行政是合法行政原则的延伸，要求领导行使权力不仅要符合“形式”上的法律，还要符合“实质”上的法律，实现公平、正义。这就启示领导干部履职时，应当合理行使自由裁量权，深刻把握法律、法规、规章的精神内涵，不偏私、不歧视，公平对待行政相对人，同样的情况同样处理，不因人而异，不丧失公平正义。具体而言，对于范围、幅度、方式等弹性大、有选择余地的职责事项，有量化规定的，严格按裁量基准办事；没有相关规定的，要根据具体情况，把握好用权的合理尺度，同时通过合法性审查和集体讨论决定等程序减少履职风险。