中国古代灾害治理的理念与策略

本文转自：光明日报

作者：张进红

《光明日报》（ 2023年09月09日 11版）

我国地理条件、气候条件十分复杂，自古以来就是一个灾害多发的国家。在漫长的历史演进中，历朝历代都对灾害防治进行了积极的探索，积累并形成了较为成熟的治理理念和应对策略。

理念：敬天与爱民

灾害在古代是引起社会动荡，甚至政权更迭的主要因素之一。因此，当政者十分重视灾害的防治，提出了许多主张方略，其大都从人与自然的关系着手，核心理念可以归纳为敬天与爱民。

从预防的角度来说，古人倡导“天人合一”的理念。远古时期，以神怪之力来解析自然灾害是通行的方法。《左传·宣公十五年》言“天反时为灾”，《诗经·大雅·云汉》也有诗句“天降丧乱，饥馑荐臻”，都将灾害发生的原因归结为上天。在“灾由天降”的观念警示下，重新建立和谐的“天——人”关系至关重要。殷商时期的卜辞“帝令雨足年”表达的便是这种尊天敬神的思想。故《礼记·表记》曰：“殷人尊神，率民以事神，先鬼而后礼。”商王盘庚也曾反复强调“先王有服，恪谨天命”。汉代董仲舒将这种“天——人”关系理论化，进一步提出“事各顺于名，名各顺于天，天人之际，合而为一”。自此，“天人合一”成为一种重要的灾害防治理念，为后世朝代所承袭。古人认为，道德与自然规律在某种程度上具有一致性，于是形成了“逆时生灾”“顺时立政”的观念。“逆”与“顺”均以“天”为中心，不论是修德弥灾、祈福禳灾，还是薄赋省刑，皆为协调天与人的矛盾，客观上促使了人与自然的和谐共生。

从治理的角度来说，古人坚持民本思想。早在西周时期，统治者奉行“敬德保民”的施政理念，本着“德惟善政，政在养民”的原则，救灾防灾制度举措相当成熟完善。《周礼》载有“以荒政十有二聚万民”，即：灾害发生后，通过实行发放物资、减轻赋税、减缓刑罚等十二条举措，达到减灾安民的效果。春秋战国时期，儒家提倡“养民”之道。孔子提出“养民也惠，使民也义”。孟子主张“制民之产”，家家有田地产业，能够丰衣足食，达到养民富国效果，进而防灾备灾；荒年则要主动赈灾救灾，安抚平民。齐国发生饥荒时，孟子就曾劝告齐宣王“发棠邑之仓，以振贫穷。”唐朝时期，统治者“爱民亲民”，通过实行仁政使民众免受痛苦和侵害。据史料记载，贞观二年，京师地区大旱，发生蝗灾。唐太宗有言：“百姓有过，在予一人。尔其有灵，但当蚀我心，无害百姓”，故食蝗虫以救百姓。宋朝时期，灾害频发，百姓被迫沦为饥民、流民，甚至盗贼，故而“治民”成为赈灾的核心问题。《宋史·富弼传》载：“河朔大水，民流就食。弼劝所部民出粟，益以官廪，得公私庐舍十余万区，散处其人，以便薪水。……凡活五十余万人，募为兵者万计。”宋朝将“招募饥民为兵”作为一项国策，救灾手段由单向的抚恤救助，转变为集赈济、徭役、募兵为一体的综合举措，实现了赈灾理念的重要转型，体现了治理水平的进步。从保民到养民，再到爱民、治民，民本思想贯穿于古代灾害治理史，内涵不断衍变丰富，呈现出科学化、系统化的趋势。

制度：灾前预防与灾后应对

治国无其法则乱，防灾救灾理念的推行需要制度的保障。古代在应对灾害的过程中，摸索出一系列行之有效的管理机制，包括灾前预防机制和灾后应对机制。

灾前预防机制大致有改良自然条件和改良社会条件两种。改良自然条件主要包括水利和林垦。所谓水利，即国家通过设立“都水监”“河渠司”等机构来兴修水利，应对水旱灾害。所谓林垦，即造林和垦荒。造林是为了维护自然生态平衡，进而避免灾害的发生。垦荒是为拓展农田面积，提高农业产量，以备荒年救济。改良社会条件主要包括重农和仓储。所谓重农，即国家通过实施“重农抑商”政策来鼓励农业发展。所谓仓储，又分为平仓、义仓、社仓等类型。平仓的作用在于平定谷价，国家在丰年谷贱时以较高的价格收贮，在饥荒谷贵时以较低的价格卖出。义仓是指把所得捐之谷物贮于仓中，在饥荒发生年将仓中谷物发放给百姓。社仓是指每二十五户置一仓，每户根据自身情况将谷物贮藏于社仓，由民间自营输纳赈济。综上，改良自然条件和改良社会条件，一方面可以有效预防灾害的发生，另一方面可以降低灾害带来的损失。

灾后应对机制大概由四个步骤构成。首先是勘灾，指地方官员查勘灾情，并确定受灾分数的过程。比如，明洪武二十六年所规定的：“将被灾人户姓名、田地顷亩、该征税粮数目，造册缴报本部立案，开写灾伤缘由具奏。”勘灾力求真实，对于瞒报、漏报、虚报等行为，朝廷会给予严厉惩罚。其次是报灾，指地方官员将勘灾结果通过邮驿系统送达朝廷的过程。报灾力求及时，灾情必须第一时间上报朝廷。为此，古代专门制定了法律法规。秦朝《行书律》规定：“行命书及书署急者，辄行之；不急者，日毕，不敢留。留者以律论之。”《元典章》甚至对报灾时间作出要求：“夏田四月，秋田八月，非时灾伤，一月为限，限外申告，并不准理。”由此可见，古代的灾异信息勘报制度十分严格高效。再次是审户，即根据百姓的受灾情况划分极贫、次贫等级，用作赈济的依据。最后是赈济，即政府向灾民提供救灾物资。有研究表明，仅在顺治元年（1644）至道光十九年（1839）近二百年间，政府用于购买救灾物资的经费就达到4.5亿两白银。

模式：国家救助与民间自救

我国自古疆域辽阔、人口众多，故而救灾重建涉及面广、任务繁重，中央政权难以对广大的地域实行全面有效的救助。基于此，形成了国家救助与民间自救相辅相成的灾害治理模式。

国家救助即官方在灾后采取一系列补救措施来减少损失、安抚灾民，主要有三种方式。其一，赈济，具体表现为赈银、赈粮、赈物等。这一方式自周以来已有定型。《国语·周语》记载：“古者，天灾降戾，于是乎量资币，权轻重，以赈救民”。之后为历代所沿用，成为历史上最常见的救灾方式。其二，蠲免，即减免赋税。蠲免是一项利于灾后恢复生产的宽松政策。古代税收的主要来源是土地和租赋，但当灾害发生时，实施减免赋税举措，既可以使民众休养生息，又能达到稳定治安和赢得民心的效果。其三，借贷，指给灾民提供农业生产本金的做法，《宋史·王岩叟传》有言：“不限灾伤之分数，并容借贷；不拘民户之等第，均令免息。庶几圣泽无间，感人心于至和。”具体借贷形式除了货币，还有种子、耕牛、农具等。除上述三种方式之外，国家救助还有以工代赈、移粟就民、劝奖社会助赈等形式。古代官方作为救灾职责的主体，发挥了统筹调配资源的作用，建立了较为完备的救助制度。

民间自救主要分为家族自救和社会团体救助。家族自救即家族内部富有者对贫弱者提供帮助。如《后汉书·朱晖传》记载：“建初中，南阳大饥，米石千余，晖尽散其家资，以分宗里故旧之贫羸者，乡族皆归焉。”社会团体救助即农民互助组织主动赈济灾民、恢复生产。这一救助形式起源较早，《周礼·大司徒》中已有以“里社”为单位的救助方式。元代的“锄社”、明代的“义社”、清代的“普济堂”等，均可视为“里社”的变异形式。民众守望相助、相互扶持，不仅能够共渡难关，而且可以增强乡邻宗族的凝聚力，迅速稳定灾后秩序。综上可见，民间自救有效调动了基层救灾力量，成为国家救助的有益补充。

中华民族五千年的历史，也是一部与灾害抗争的奋斗史。古人面对自然灾害，充分发挥集体智慧，形成了系统的思想理念和机制举措，体现了中国传统哲学的整体观，彰显了中华民族的不屈精神，对于自然灾害防治体系和防治能力现代化建设无疑具有重要的借鉴意义。