民营经济平等发展的内涵与制度体系

本文转自：法治日报□ 于文豪

“两个毫不动摇”以及“国企民企平等对待”等要求，提出了民营经济平等发展的时代命题，其核心在于使其获得平等对待的主体地位，完整实现权利平等、机会平等、规则平等，塑造敢于作为、敢于创新的信心和能力。

民营经济在社会主义基本经济制度中的定位

民营经济是非公有制经济的主要力量，是多种所有制经济的维护者，是公有制主体地位的促进者。民营经济有助于集体经济和国有经济的良好发展，并与外资经济相互支撑、互为促进。民营经济能够填补某些行业和领域中的国有经济空缺，提高产业链供应链水平，通过灵活竞争提升国民经济的市场化程度，缓解政府参与经济活动的矛盾，同时为国有经济提供技术、人才、数据、制度等方面的创新支持，提升国有经济运行效率，在可控范围内实现激励相容。

生产资料所有制对分配制度具有决定性功能，但所有制与分配形式不存在挂钩关系，两者有一定交叉。民营经济既可以采取按劳分配方式，也可以自主采用其他分配方式，以实现效率和创新的目标。

民营经济是社会主义市场经济的拥护者、参与者和受益者。我国民营经济的健康发展需要植根于中国政治结构和社会文化基础，充分理解、深度参与并善于运用社会主义制度的经济与政治优势。同时，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”的理念是民营经济稳健发展的基本要求。

民营经济平等发展的宪法逻辑

平等权是民营经济平等地位的基本权利依据。无论是作为个体的民企从业人员，还是个体工商户、私营企业等各种民营企业，都能以平等权为依据，要求获得平等的营业自由、结社自由、经济活动自由而免受不合理的差别对待。民营企业应当与国有企业、外资企业在市场准入、竞争政策、监管措施等方面获得平等对待。在民营经济内部，个体工商户、中小微企业与大型企业之间应当获得平等对待。对于民企与国企、外企的从业人员，国家在制定薪酬待遇、管理规范、纠纷解决等管理制度时，给予合理差别对待应以身份平等为前提。

民营经济平等发展，既是宪法结论，也是符合社会发展规律、获得现实支撑的理性认识；既是民营企业正常发展的必须，也是社会健康发展的需要；既直接有利于民营企业及其从业人员，也在根本上有利于整个国家和社会以及每位社会成员；既是地位资格的平等，也是发展过程中的动态平等；既具有宪法位阶，又有法律体系的整体效力。

民营经济平等发展的本体性制度

权利保障制度。一是清晰界定产权。界定产权不必然要调整所有权，实质是明确人与人之间的关系，明确财产使用权、收益权和转让权的主体，增强主体对于财产的责任感。二是保护合法的私有财产权。公民合法私有财产和非公有制经济财产权不受侵犯，一切侵犯财产的行为必须予以追究，这既是法律要求，又是伦理道德。三是保护从业人员人格尊严和人身自由等人身权，恪守处罚谦抑理念和宽严相济政策，进一步提高制定、理解和适用立法、执法和司法政策的政治站位与法治站位。四是区分民营经济活动中的个人与组织。在判断民营企业的经营能力时，区分企业法人财产与股东个人财产。在责任设定和承担时，客观认识民营企业的所有者与投资者、管理者及工作人员的实际关系，严格区分企业责任与经营参与者责任，区分个人财产和家庭成员财产。还要妥当处理中介服务机构及其从业人员在民营经济健康发展中的责任，严格要求而不苛责。

平等竞争制度。一是民营企业有平等的市场准入资格。应当对立法和执法过程中是否以所有制形式不同而设置或者变相设置、实施或者变相实施差别化的市场准入条件或者标准进行评估审查。给予民营企业特别是民营中小微企业以特殊扶持政策，或者明确规定某些领域必须由民营企业参与乃至主导，符合实质平等要求。二是民营企业应当获得公开竞争的条件保障。在不对国家利益、社会公共利益和个人隐私构成消极影响的前提下，与经济相关的政府信息包括某些过程性信息应当更充分地向社会公开，特别是向利益相关方释明。三是涉企政策应当具有确定性和稳定性。宏观调控行为要遵循正当程序，调控内容要易于理解和接受，并且公权力机关只能通过政策工具调控市场和管理经济秩序，不能直接参与具体的市场活动。

内部治理制度。一是要加强民营企业的内部廉洁控制，强调民营企业及其从业人员的刑法遵从意识，以内部防范机制避免违法犯罪；同时充分认识民营企业的经营模式和经营自主权的特点，区分不同财产控制模式下的法益差异；还要进一步把合规作为企业治理和监管的手段，注重合规在民事、行政、刑事领域的协同发力。二是要加强民营企业的廉政风险控制，根本上要建设公平竞争的市场环境，规范和约束公权力介入市场活动特别是微观经济活动的边界和程序。

民营经济平等发展的关联性制度

善用多元监管措施。一是优化行政处罚措施。对于民营企业的创造性活动，要认识到发生失误和错误的客观可能性。对个体工商户、中小微企业及其从业人员的轻微违法，可以在一定范围内容忍接纳。充分运用法律法规已经规定的不罚、免罚和不执行处罚规则，将执法重心放在激励民营企业及其从业人员主动合规经营方面。二是优化信用监管措施，不以对民营企业及其从业人员的评级定等作为主要目的，回归监管初衷，促进相关主体提升行为品质，从整体上维护经济秩序和社会秩序。可以适当缩短信用公示时间和信用修复的等待期，认真评估连带限制举措的必要性，并建立失信修复后的褒扬制度。

理性设定监管责任。一是优化监管者的责任设定。监管责任制应当体现客观、理性、妥当的要求，贯彻“为担当者担当”和权责明确划分的思维，在合理范围内承担有限责任。应当进一步优化对监管机关和公职人员的责任设定与监督考核，杜绝职责泛化、问责过度，鼓励对民营经济采取包容、审慎、柔性、承诺式的监管措施，允许执法机关在合法前提下通过适当程序确定执法尺度。二是正视并鼓励纠正涉企错案。在办案质量负责制的框架内，把握好纠错与问责的关系，问责应当适度、区分层次并推广尽职免责。

对经济立法的审查。民营经济受宪法和法律保护，民营经济发展中的重要制度应当由党中央、国务院统一要求，只能由法律规定。在法律之下，地方和主管部门制定涉及民营经济的规范性文件要主动接受审查，杜绝逃避、违背、架空上位法的情形。从民营经济平等发展的要求出发，对相关规范性文件的备案审查和司法审查应当采取综合的审查标准，既审查合法性，也审查是否符合政治要求、是否合理适当。

（原文刊载于《华东政法大学学报》2023年第6期）