“案件下沉”问题何解？学者建言设立最高法院大区分院

“案件下沉”问题待解，有学者建言设立最高人民法院大区分院的设想。

近日，全国人大常委会罕见终止了正在进行的行政诉讼法修改引发社会关注，其中涉及下放部分案件管辖权的争议，而这一修正草案源于最高法院审级职能定位改革。

“人民群众日益增长的司法需求与司法体系化解纠纷能力的不足，是当前我国司法制度面临的主要矛盾。”清华大学法学院教授何海波在《中国法律评论》撰文指出，最高法院正在进行的审级职能定位改革将初审和再审案件的管辖下沉，“这种做法也不是没有问题。”

“上提不宜、下放不行”困境待解

我国人民法院分为四级，实行两审终审制，一个案件经过两级法院审理即告终结。澎湃新闻注意到，上述为期两年的试点改革旨在完善我国诉讼制度、明确四级法院审级职能定位，将于2023年10月到期。

何海波说，一个国家的法院设几个层级、诉讼经几个审级，是司法体制的重要内容。中华人民共和国成立后，司法体制几经调整，形成了“四级二审”格局，“现有的主要按行政区划设置的四级法院体系，已经不适应当代中国社会纠纷的增长趋势和超大型单一制国家的治理需求，需做结构性改革。”

据他观察，过去几年，光是向最高法院申请再审的案件，一度每年超过3万件。正在进行的四级法院审级职能定位改革，努力消解再审申请、实现纠纷依法终结。改革试点工作开展后的2022年，最高法院受理案件仍达1.8万余件。

“当前我国司法制度面临的主要矛盾集中体现在申请再审案件的庞大数量上。”何海波认为，从过去几年的实践来看，司法改革始终面临“两难”困境：最高法院把案子大量提上来，最高法院难以承受；把案子大量放下去，纠纷难以终了。

最高法院承担宣示政策、统一规则的功能，只应审理少数重大、疑难案件。但实践中，向最高法院申请再审的案件充斥着大量没有实际意义、审理价值不大的“浮案”。何海波指出，以行政案件为例，根据对裁判文书网和北大法宝的检索，最高法院2020年审结1.4万件再审审查案件，进入实体审理的只有3.3%，“也就是说，绝大部分案件不值得最高法院再审，再审审查只是走程序。”

他举例称，河南刘书平的故事恰是“程序空转”的写照。刘书平因为可能值得同情的遭遇，先后对多个部门提起至少80个行政诉讼，其中包括要求公开村委会的财务凭证、历届村委会选举的原始选票、公安机关的立案材料和讯问录像。

“除了为数不多的几个胜诉案件，他把所有官司都打到底。经过一审、二审、再审，最后到达最高法院的就有46个。”何海波直言，粗略估计，几级法院的裁判文书加起来超过50万字。 一个发生在基层社会治理中的纠纷，需要最高法院几十次的裁判，值得反思。

基于此，何海波认为，目前改革试点中“上提不宜、下放不行”的困境，症结在于我国法院层级不足，改革空间有限，“由于诉讼主客场、地方政府不当影响等问题尚未彻底解决，地方法院的公信力偏低，纠纷不易在一、二审阶段终结。这一局面恐怕难以在短时间内根本改观，再审压力将长期存在。尤其是高级法院二审的案件，再审就期望于最高法院，法院层级不足的矛盾更加突出。”

何海波为此建言称，设立大区分院正是解决前述“两难”困境、克服纠纷解决体制障碍的迫切需要，“改革现有四级法院体系的基本设想是，在最高法院之下按大区设立若干分院，作为最高法院的派出机关。与现有的最高法院巡回法庭不同，大区分院属于一个完整法院，构成一个独立审级。”

按此设想，大区分院管辖对高级法院裁判不服的二审和再审案件；今后时机成熟，也可以考虑把死刑复核案件交给大区分院。大区分院的裁判原则上是终局裁判，不能对之申请再审；只有涉及重大、普遍的法律适用问题，才可以向最高法院申请再审。

他还表示，大区分院的名称，可以考虑叫“最高人民法院某某分院”。大区分院的数量为7个，管辖片区参照目前最高法院6个巡回法庭划定，另加1个管辖华北片区。大区分院属于中央司法机关，法官由全国人大常委会任命，经费由中央财政负担。设立大区分院后，最高法院巡回法庭撤销。从检察工作实际和机构精简原则出发，检察机关不设对应分院。

在具体执行层面，何海波说，虽然宪法中没有大区分院的规定，但宪法授权“人民法院的组织由法律规定”，“如果能够通过修宪明确大区法院的地位，当然是好事；如果修宪的时机不成熟，可以不修改宪法，只修改《人民法院组织法》和三大诉讼法。”

法院审级职能改革何去何从，亟待讨论

除此之外，法院审级职能改革何去何从也亟待讨论。何海波提醒，鉴于最高法院超负荷的情况，正在进行的审级职能定位改革将初审和再审案件的管辖下沉，“这种做法也不是没有问题。”

澎湃新闻注意到，目前措施之一是，在基本维持现有法院体制的前提下，将民事、行政初审案件的管辖下沉。何海波认为，在民事诉讼中，大幅度提高基层法院管辖案件的诉讼标的金额，最高达5亿元。 这可能增加当事人对法院能否公正审理的疑虑，也增加基层法院的审理压力和廉政风险。在行政诉讼中，管辖下沉主要是将告区县政府的部分行政案件下放到区县法院，很可能加剧行政诉讼上诉率、申诉率畸高的问题。

目前措施之二是，对高级法院作出的生效裁判原则上向原审法院申请再审。何海波表示，这一方案减缓了最高法院的审查压力，能够让最高法院更好担负起审级职能。但是，让法院再审自己的案件，其公信力毕竟不足，其公正性令人担忧，不但弱化了再审制度的功能，还造成人民群众对于司法改革的疑虑。特别是在中级法院一审、高级法院二审的情况下，让高级法院自己监督自己，很难起到息诉罢讼的作用，可能导致信访案件回流。

“法律界也有不少人质疑上述改革方案的效果，乃至改革方向的正确性。 全国人大常委会几天前终止审议以此方案为基础的《行政诉讼法》修正草案，也说明此路不通。”何海波说。

澎湃新闻注意到，2021年10月起，最高法组织开展为期两年的四级法院审级职能定位改革试点，完善了行政案件级别管辖制度，并改革了行政申请再审管辖规则。

8月21日，十四届全国人大常委会第十次委员长会议审议通过了全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告。据修正案草案显示，此次修法，是基于此前最高人民法院组织开展的四级法院审级职能定位改革试点经验为基础，拟对行政诉讼法作出两处调整。

一处修改是，拟明确以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件，由基层人民法院管辖：政府信息公开案件，不履行法定职责的案件。另一处修改是，拟规定行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件；土地山林等自然资源权属争议行政裁决案件。草案还进一步明确“当事人不服高级人民法院生效裁判，原则上应当向原审高级人民法院申请再审”。同时明确了可以向最高人民法院申请再审的情形。

这一草案公开征求意见后，争议随之而来。有观点认为，“民告官”类行政诉讼案件，同级管辖往往容易遭遇立案难、不公正审判等情形，对行政诉讼案件提级管辖后有效地解决了这些利益羁绊。而如果通过修法下放部分行政诉讼案件管辖权，将导致行政诉讼更加艰难。

还有观点认为，按照法律规定，对已经发生法律效力的行政裁判，公民可以向上一级法院申请再审，但部分生效行政裁判的再审审查权下放，让原审高院进行再审，有可能架空再审程序。

“最高法院正在开展的四级法院审级职能定位改革试点工作，将在今年到期。下一步何去何从，亟待讨论。”何海波直言，当前许多问题的症结不在法院审级，而在法院层级。