浅谈“一般经营范围”在事中事后监管中存在的问题和对策

本文转自：中国市场监管报

“经营范围”是指市场主体可以从事的生产经营与服务项目。根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国个人独资企业法》《中华人民共和国合伙企业法》等法律法规规定，经营范围是市场主体设立登记时的登记事项，发生变更时，应办理变更登记。2022年3月1日实施的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（以下简称《条例》）对经营范围的登记和变更作出了更细化的规定，将市场主体经营范围分为一般经营项目和许可经营项目，且许可经营项目发生变更时，需办理变更登记，即对一般经营项目的变更未作出规定，打破了一直以来市场主体需要在核准登记注册的经营范围内从事经营活动的规定。本文旨在探讨《条例》对经营范围变更登记的规定进行调整后，对市场主体经营行为及基层市场监管部门后续监管的影响。

条款制定的背景和意义

《条例》第十四条规定，“市场主体的经营范围包括一般经营项目和许可经营项目。经营范围中属于在登记前已发须经批准的许可经营项目，市场主体应当在申请登记时提交有关批准文件。市场主体应当按照登记机关公布的经营项目分类标准办理经营范围登记”。结合《条例》第二十六条“市场主体变更经营范围，属于依法须经审批的项目的，应当自批准之日起30日内申请变更登记。许可证或者批准文件被吊销、撤销或者有效期届满的，应当自许可证或者批准文件被吊销、撤销或者有效期届满之日起30日内向登记机关申请变更登记或者办理注销登记”的规定来看，市场主体从事的无须经审批的经营项目发生变更时，无须向登记机关申请变更登记。在2021年5月实施的《国务院关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》中，已有关于“企业超经营范围开展非许可类经营活动的，市场监管部门不予处罚”的规定。笔者认为，《条例》是从立法层面，对市场监管部门针对市场主体从事非许可类经营活动的监管要求进行了明确，可以理解为“市场主体可以超经营范围开展一般经营项目类活动”。

自2013年商事制度改革实施以来，登记审批制度先后经历了商事登记、“先照后证”“证照分离”等制度改革，不断推出登记注册便利化政策，优化营商环境，为市场主体和群众办照提供更方面、更便捷、更高效的服务。一般经营项目变更登记手续的简化，赋予了市场主体更多自主选择经营项目权，进一步提升了登记注册的便利化程度，节省了市场主体时间成本和市场监管部门行政成本。

事中事后监管中存在的问题

长期以来，经营范围变更是登记事项变更的一项重要内容。一方面，对于市场主体，他们知晓办理变更登记后才能开展相关经营活动，如果经营范围未经核准，便不得开展相关经营活动；另一方面，对于基层市场监管部门，通过经营范围检索出主体台账，是对各类重点领域、重点行业开展监管所依据的数据基础。当市场主体不再对一般经营范围进行变更登记，基层实际监管工作中面临以下三个难题。

（一）主体情况“难掌握”。

当前，基层市场监管部门的日常监管以“双随机、一公开”监管和重点监管、专项检查相结合的形式开展。开展重点监管、专项检查均需依托以经营范围为基础建立的市场主体台账，如开展房地产经纪机构、家政行业专项检查，便可以“房地产经纪”“家政服务”等作为关键词对经营范围进行检索，查找出本辖区经营范围包含“房地产经纪”、“家政服务”的市场主体。但当市场主体登记注册的经营范围不能大致反映其实际经营行为时，这种信息不对称便会影响市场监管部门掌握辖区市场主体实际经营情况，难以对辖区市场主体开展行业分析、预判监管风险。

（二）经营行为“难规范”。

有些经营项目虽然不需要经过许可审批，但却属于登记禁限目录或不符合区域经济发展要求的行业，如“棋牌娱乐活动”经营项目，缺少登记核准环节便难以从源头对市场主体经营行为及时进行规范，给后续监管工作带来隐患。特别是在处理相关问题的“接诉即办”工作中，基层执法人员缺少相关法规政策作为支撑，工作推动面临困难。

（三）监管工作“难到位”。

实际监管中发现有些经营项目可能存在产品、服务质量等安全生产隐患，却游离于许可审批、备案管理之外，如美甲、修脚、足疗、文眉等。此外，近年来，各种新行业、新业态层出不穷。由于当前法律法规和部门“三定”职责的局限，对上述行业未明确行业主管部门，存在多部门多头管理的现象，各部门分工不清、职责不明，难以做到真正的“管”。市场主体自行开展此类经营活动，可能导致出现监管空白和盲区，安全生产等存在风险隐患。

思考和建议

（一）健全制度政策，明确监管职责。

笔者建议对未明确行业类别，但存在安全生产隐患的经营项目进行梳理分类，明晰监管风险点，结合监管实际从制度层面明确审批或备案管理要求，明确行业监管部门。按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，各行业、领域由审批部门、行业主管部门履行监管职责，消除各监管部门现存的职能交叉和监管盲区。同时，对于新兴行业和领域，要加强顶层设计，加快立法进程，制定相应完备的行业规章制度，引导行业健康发展，供行业监管部门有效实施监管。

（二）统一标准口径，完善登管衔接。

2020年4月，北京市市场监督管理局出台了《关于进一步推进市场主体登记便利化优化营商环境的实施办法》，提出“各类市场主体经营范围除记载主营项目、前置审批项目、‘先照后证’项目外，可以不登记其他具体经营项目”，即主营项目属于应登记的范畴，登记注册窗口工作人员会按照以上要求指导经办人办理经营范围登记；如主营项目为一般经营项目，且涉及多个行业分类的，按照《条例》相关规定，市场主体可以不做经营范围变更登记，基层执法人员也无须检查其经营范围是否存在变更。此时若市场主体实际经营的范围与登记注册的范围明显存在不一致，后续监管与登记注册要求存在衔接不畅通问题。笔者理解，北京市市场监管局文件关于经营范围登记要求的本意是规范市场主体经营范围登记行为，但是实际操作中缺乏强制手段的规范，难以达到预期的理想效果。且登记注册人员与基层执法人员在政策解释的口径上存在不一致，影响政府部门公信力。建议统一登记和监管标准，有利于登管衔接、环环相扣。

（三）立足信用理念，开展信用监管。

为了兼顾市场主体的自主选择性和后续监管的必要需求，笔者建议将市场主体实际开展的一般经营项目纳入企业自行公示信息范畴。一是在一般经营项目发生变更时，市场主体要按照规定时限通过“国家企业信用信息公示系统”对经营项目进行公示，确保公示信息与实际经营情况保持一致。二是执法人员实地检查时，如发现市场主体公示的经营项目与实际经营不符，要按照“公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假”处理，依法依规列入经营异常名录。三是完善信用约束措施政策，充分发挥信用约束作用，对因公示信息虚假列入经营异常名录的市场主体，切实在对市场主体经营产生影响的领域予以限制或禁入，倒逼市场主体主动、真实公示实际经营项目。

（四）做好数据应用，加强后续监管。

建议在公示信息填报模块设置经营范围规范用语，供市场主体填写时选择。通过规范经营范围表述，便于更好地对市场主体填报的经营范围公示信息进行统计，为后续监管提供借鉴。一方面，根据风险行业、禁限目录等实际情况，定期检索关键词，及时发现从事相关经营活动的主体，开展有针对性执法，规范市场主体经营行为，防止隐患问题发生；另一方面，根据实际经营范围公示信息，整理形成各行业、各领域主体台账，为开展各类定向“双随机”抽查、重点检查、专项整治等工作提供基础数据支撑。

□北京市东城区市场监管局 缪 颖