大熊猫国家公园管理协同立法再升级

在大熊猫国家公园设立即将迎来两周年之际，陕甘川三省人大常委会关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定和《四川省大熊猫国家公园管理条例》将于10月1日同时施行，大熊猫国家公园管理由此正式进入三省协同法治保障的新阶段。

近日，在川陕甘三省人大常委会联合召开的“三省决定+四川条例”实施宣传会上，全国人大常委会委员、全国人大环资委副主任委员吕彩霞对三省协同立法给予高度评价，认为这种新的立法方式是贯彻落实新修订的立法法的积极探索，是立法领域的重大创新实践。

川陕甘三省协同立法目的何在？下一步有何计划？知蜀君对此进行了调研。

解决“一园三治”难题

按“三个统一”要求，通过“三省决定+四川条例”的立法模式

大熊猫国家公园地跨川陕甘三省，总面积约2.2万平方公里，由四川省岷山片区、四川省邛崃山－大相岭片区、陕西省秦岭片区、甘肃省白水江片区组成。其中，四川片区1.93万平方公里，占公园总面积87.7%，栖息着野生大熊猫1227只，占国家公园内野生大熊猫总数（1340只）的91.6%，涉及成都、绵阳、雅安、眉山等7个市（州）20个县（市、区）。

国家公园是完善我国自然保护地体系的制度创新。大熊猫国家公园是我国第一批设立的5个国家公园之一，由于涉及川陕甘三省众多自然保护地，管理难度很大。来自四川省林业和草原局的信息显示，在设立大熊猫国家公园之前，这些区域主要通过零散形态的保护区、保护地来实施保护。根据国务院批复同意设立大熊猫国家公园的相关要求，大熊猫国家公园正式设立后，相同区域不再保留其他自然保护地，其对应的法律法规不再适用。但在国家公园法尚未出台的背景下，现行法律法规已不能满足大熊猫国家公园保护的现实需要，亟需专门、完整的法律来加强保护、统筹管理。

为此，四川启动了大熊猫国家公园立法工作。在立法调研中，调研组发现，大熊猫国家公园设立后，由于“一园三治”，加之川陕甘三省相关保护措施和有关标准等不统一，大熊猫国家公园保护管理面临不少现实问题。

通过省级层面协同立法，建立跨地区跨部门统一管理的体制机制，对大熊猫国家公园进行统一规划、保护和管理，实现山水林田湖草沙等自然生态空间的系统保护，由此提上了议事日程。四川省人大常委会主动向甘肃省、陕西省人大常委会抛出了协同立法“橄榄枝”，得到了两省热情回应。

今年3月，三省人大常委会在广元市青川县召开协调会，大熊猫国家公园管理协同立法工作由此启动。经初步协商，按照“三个统一”（统一规划、统一保护、统一管理）的要求，通过“三省决定+四川条例”的立法模式，对协同保护管理大熊猫国家公园的重要问题作出共同承诺，为有序推进大熊猫国家公园建设提供制度保障。

7月，三省再次在成都召开协同立法座谈会，统一了“三省决定”名称和内容，议定了“三同步”：即三省于7月底同步提请审议、审议通过后同步公布、10月1日起同步实施。

解决可能存在的管理盲点

建立联合巡护、联合执法机制，有效保护大熊猫国家公园的生态系统

即将施行的“三省决定”，从建立协调机制、加强规划衔接、毗邻地区合作、推进生态保护修复、实施科研一体化建设、健全信息共享机制、建立应急响应联动机制、共同推进文化建设、加强联合巡护联合执法、建立健全司法协作机制等方面对区域协作作出了细化规定。

全国人大环资委这样评价此次协同立法——既共同承诺、协同联动，又结合各省实际，彰显各自特色。

“三省决定”明确，三省人民政府建立工作协调机制，定期召开联席会议，共同协商解决大熊猫国家公园保护发展重大问题，并明确建立联合巡护、联合执法机制，协同开展大熊猫国家公园的巡护和执法监督检查。

“以前，我们对国家公园的巡护以行政区划为界，三省毗邻地区的巡护可能存在盲点。”大熊猫国家公园唐家河片区管理处处长谌利民是一位在唐家河保护队干了40年的资深巡护员，他认为“政府职责的明确、协调机制的建立、联合巡护力度的加大，对有效保护大熊猫国家公园的生态系统非常重要。”

“三省决定”着眼人与自然和谐共生，对优先支持原住居民等参与大熊猫国家公园特许经营活动，推动大熊猫国家公园与社区融合发展等作出了规定，这有利于大熊猫国家公园的保护管理以及所在地经济社会的协调发展。

谌利民结合这些规定讲述了唐家河入口社区的探索。广元市青川县青溪镇阴平村，位于大熊猫国家公园四川片区北大门——唐家河片区的入口社区，“大熊猫文旅”带动了村里的民宿产业。走进这里，随处可见挂着民宿牌子的院子，房前屋后种满了鲜花、果树和蔬菜。这里的村民，大多都见证了唐家河从伐木场变成自然保护区，再变为大熊猫国家公园一部分的历程。如今，全村已发展农家乐200余户。

刚刚过去的夏天，来这里避暑的游客络绎不绝，随着中秋国庆假期和红叶季的来临，阴平村将迎来新一轮的旅游旺季。“大熊猫国家公园是我们赖以生存的根本，也是村子发展的依靠，我们每个人都是大熊猫国家公园的保护者。”民宿老板闫恩华说。

协同立法还结合本省实际，彰显了各自特色。陕西在“决定”中，对大熊猫国家公园陕西片区的范围、管理职责以及园区内具体保护管理内容予以明确。

甘肃在“决定”中，有加快推进基础设施建设、入口社区建设，做好村镇规划建设、共建共管、防灾减灾救灾等相关规定。

四川则进一步理顺大熊猫国家公园管理体制，明确主要保护对象，首次以“伞护物种”来保护生物多样性，明确“省人民政府应当根据国家相关规定，制定完善生态搬迁、生态补偿、经营设施退出等相关政策”等，更好地保障原住居民和相关权利主体的合法权益。