数字技术驱动城市治理的范式创新

本文转自：文汇报

图源：视觉中国

《城市治理的范式创新：上海城市运行“一网统管”》熊易寒 主编 中信出版集团出版 ■熊易寒

党的十八大以来，党中央、国务院从推进国家治理体系和治理能力现代化全局出发，准确把握全球数字化、网络化、智能化发展趋势和特点，围绕实施网络强国战略、大数据战略等做出了一系列重大部署。按照党中央、国务院的顶层设计，各地政府在数字化治理领域开展了一系列改革，“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”“一网协同”“接诉即办”等创新实践不断涌现。

2019年年初，时任上海市委主要领导提出“一屏观天下、一网管全城”的建设愿景，率先开展“一网统管”建设。2020年为了加快推进“一网统管”建设，上海专门成立了上海市城市运行管理中心，并发布了《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划（2020-2022年）》。2022年5月，上海市人大表决通过“一网统管”建设最新决定，要求将“一网统管”和数字治理的理念融入城市规划、建设和管理。城市运行“一网统管”最终是要迈向整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的线上线下一体化政府。

作为世界级难题的超大城市治理

超大城市治理之所以是一个世界级难题，主要源于超大城市与生俱来的“基因”特质：

超大规模。超大城市是一个超大规模社会，有着巨大的市场、复杂的社会、多元的组织、海量的建筑，常住人口超过千万，还有众多的流动人口。这些都给城市治理带来了巨大的挑战。

超高密度。超大城市是一个超高密度的空间，其人口密度、建筑密度、资本密度都很高。超高密度使人与人、人与组织、组织与组织之间的互动异常频繁。频繁的互动创造了新的机遇，孕育了新的可能性，但也增加了冲突的概率。

超高速率。超大城市是一个高速运转的有机体、生命体。超大城市的人流、物流、信息流、资本流都呈现流量大、流速快的特点。从宏观视角看，超大城市是一个生命体，也有大脑、血管、细胞、神经网络、肌肉、骨骼，有呼吸体温，会新陈代谢；从微观视角看，超大城市是一个有机的生态系统，有经济、社会、政治、生态环境等多个子系统，各个部分在分工的基础上相互关联协调，形成密不可分的统一性。

高复杂性。超大城市是一个多样性的生态系统，包括产业多样性、阶层多样性、职业多样性、利益多样性、组织多样性。多样性有助于创新，有利于跨界合作与兼并，但多样性也带来了高复杂性，譬如安全生产风险、利益分化、偏好多元。高复杂性使得超大城市治理经常面临各种各样棘手的公共问题。爱德华·韦伯等将棘手的公共问题描述为一种动态、复杂和多变的社会问题，具有非结构化（unstruc tured）、跨界性（cross-cutting）和顽固性（relentless）的特征。这三个特征在超大城市治理中表现得尤为突出，其中非结构化源于超高速率的变迁，跨界性、顽固性则源于多样性和高复杂性。

不确定性。超大城市的超高速率和高复杂性带来了高度的不确定性，而超大规模会进一步放大不确定性，增加城市生活的风险。当今世界是一个风险社会，超大城市治理需要在接纳和应对不确定性的同时，对城市运行中的风险进行有效管理。然而，当人们试图对超大城市运行中的不确定性和风险加以干预时，往往又会产生新的不确定性，即非预期后果。

交互效应。对于城市社会而言，每一个人都是一个变量，千万级人口之间的交互效应会带来创造性、复杂性、不确定性的指数级增长。人与人、人与事、事与事的交互带来了新的创意、新的机遇，提供了创新的可能性。交互性也加剧了社会问题和城市治理的复杂性，因为交互效应首先是一种化学反应，会产生新的变数；其次是一种连锁反应，会带来难以预测的后果。城市作为复杂巨系统所带来的系统效应往往超出了人类的预知和应对能力。

有温度和精度的数字化治理

上海的数字化治理是一种以人民为中心的数字化治理。城市治理努力让市民感觉不到生硬管理的存在，但市民对城市的精准化服务是有感的，对美好生活的舒适度、安心度是有感的。这就是“有感服务，无感管理”。

面对超大规模、超高密度、超高速率、高复杂性、不确定性和交互效应，传统的人海战术已经力有不逮，必须综合运用大数据、云计算、物联网、区块链等现代信息技术，用数字化治理来提升城市治理能力，这就是城市运行“一网统管”。

所谓“一网统管”建设，就是以“一屏观天下、一网管全城”为目标，坚持系统治理、综合治理，运用现代信息技术，整合数据资源，构建系统完善的城市运行管理体系，建设城市运行数字体征系统，实现数字化呈现、智能化管理、智慧化预防，聚焦高效处置一件事，线上线下联动，部门互相赋能，做到早发现、早预警、早研判、早处置，在最低层级、最早时间，以相对最小成本，解决最突出问题，取得最佳综合效应。

上海市聚焦城市治理体系和治理能力现代化，从群众需求和城市治理突出问题出发，紧紧抓牢政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”两项“牛鼻子”工作，坚持用改革与技术创新破除体制机制障碍、破解发展难题，整体驱动城市治理模式变革、治理方式重塑、治理体系重构、治理能力升级，全力打造城市“数治”新范式。

“一网统管”背后的治理哲学

“一网统管”的核心功能是“高效处置一件事”，而要做到这一点，关键在于打造一个标准化、集成化的数字底座。在这个共同的底座上，以大数据为燃料，以数字化技术为发动机，驱动城市资源和要素的高效运营。这样一来，城市治理就是以事件为牵引、以数据为驱动，也就打破了部门之间的信息壁垒和职能缝隙。需要强调的是，“一网统管”不仅仅是一种技术治理，其背后还有一整套治理哲学。

1.整体主义的数字化治理。“一网统管”要实现整体政府的目标，即政府的平台化运作。而政府的平台化运作，是人才、组织、信息与技术不断碰撞交融的结果。在平台和技术的加持下，城市治理问题发现率不断上升，事件处置率不断提升。需要指出的是，“一网统管”的数字化治理是基于专业主义的整体主义，不包办、不代替职能部门的工作，充分尊重公共管理的专业性。

2.风险预警的数字化治理。城市治理理念的整体变革，不再是单向管理，而是进化为政府与市民共同完成的风险管理，实现态势感知，预防风险，减少危机管理需求。

3.以人民为中心的数字化治理。坚持价值判断优先，而不是技术判断优先。上海市主要领导提出：持续推进政务服务“一网通办”和城市运行“一网统管”迭代升级，是为了“积极回应群众多层次、多样化需求，促进公共服务体系更加完善，全面提升城市治理现代化水平”。

4.基于韧性城市的数字化治理。上海力图从源头上打造城市韧性，在机器学习的基础之上，结合大数据、人工智能等技术的赋能，更好地预测城市要发生什么，从而更好地对资源进行整合，防患于未然。

5.法治导向的数字化治理。现代治理是规则之治，数字化治理是法治规则下的制度创新与技术创新的结合。“一网统管”旨在以数字化治理推动城市治理现代化水平的全面提升，需要兼顾城市的安全与韧性，打造国际数字之都，引领城市治理的潮流。一方面，城市安全需要韧性的支撑，需要灵活性与敏捷性；另一方面，城市安全需要筑牢法治的底线，这离不开每一位公职人员、专业人员和普通市民的规则意识。

以“一网统管”为代表的治理数字化本质上是政府的数字化转型，运用现代科技手段，不断推动城市治理迈向科学化、精细化、智能化。需要指出的是，“一网统管”并不是基于技术理性，而是由“人民城市”价值引领与“智慧城市”技术迭代双轮驱动的结果。

“一网统管”背后的治理哲学，就是将城市视为生命体、有机体。超大城市治理不再是经验主义的，而是基于城市的生命体征，建立一套城市体征指标体系，及时发现病灶、找出病因、对症施治，致力于把影响城市生命体健康的风险隐患察觉于酝酿之中、发现在萌芽之时、化解于成灾之前。

建设线上线下整体性政府

上海“一网统管”的实践启示我们：数字化治理离不开线下治理的支撑，“一网统管”需要线上政府与线下政府的有机整合、良性互动。要顺利推进“一网统管”，使其达到理想的治理效果，需要特别注意以下几个方面：

第一，“一网统管”需要有一个综合性、专业化的机构作为牵头单位。如何通过体制机制的完善有效激发职能部门参与“一网统管”建设的主观能动性，积极构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系，成为当前深化“一网统管”工作的主要难题。

第二，“一网统管”本质上是对政府职能的系统集成与整体优化。数字化治理和“一网统管”不是部门职能，而是对部门职能进行有机整合，打造一个用户友好的整体性政府。“一网统管”的顶层设计尤为重要，需要制定城市运行智能化管理战略和发展规划，研究制定标准规范，加强对城市运行状态的监测、分析和预警，健全分层分类指挥处置体系，统筹协调重大突发事件应急联动处置。

第三，“一网统管”需要形成协同治理的平台组织。城市运行管理中心的设立，旨在实现政府的平台化运作。城市治理涉及大量跨部门、跨层级、跨区域的事项，在条块分割的体系下无法实现高效处置一件事，为此就需要由平台组织打破传统的职能分工，围绕“高效处置一件事”进行流程再造，使部门化运作与平台化运作相得益彰。

第四，“一网统管”需要高效的基层治理作为基础。“基层不稳，地动山摇。”无论是日常的社会治理，还是疫情防控等应急管理，都离不开有效的基层治理。

（本文为《城市治理的范式创新：上海城市运行“一网统管”》一书导言，发表时有删节。作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授、副院长）