陕西定边6000余亩高标准农田缘何撂荒7年？

本文转自：人民网

陕西省榆林市定边县王滩子村的6267亩土地从草地变为高标准农田，至今超过7年。今年春耕期间，有村民向人民网《人民直击》反映这块地一直处于撂荒状态。

此地位于陕西省西北部、榆林市最西端，北邻内蒙古自治区鄂托克前旗城川镇。当地素有“春季风沙夏季旱、秋雨连绵冬季寒”之称。

2012年3月，陕西省土地工程建设集团出资8000余万元对这块土地进行开发改造，于同年12月完工。该项目当时称为定边县“最大规模的土地开发项目”，背景是实现耕地占补平衡。

此后，这块“高标准农田”历经试种、承包、撂荒、整改，至今仍未能体现经济价值。定边县自然资源和规划局一名工作人员对此评价，涉事土地“越来越难改造”，现在是“低级别耕地”。

撂荒7年的“高标准农田”。 人民网记者 杨乔摄

6000余亩耕地撂荒7年

老支书邵海斌等村民的“议事厅”是王滩子村委会西侧的一间平房。20平左右的房间内摆着4张老旧的麻将桌和1个煤炉。

4月15日，“议事厅”内烟雾弥漫，十余位村民商量怎么应对“整改依旧不能耕种”的局面。

邵海斌介绍，王滩子村北靠内蒙古自治区城川镇沙地，西邻营盘梁村，是堆子梁镇的低洼地带。村子现有耕地1万多亩，共有村民1000多人，以种植玉米、马铃薯为主要经济来源。

2012年3月，原定边县国土局（现为定边县自然资源和规划局）申请将王滩子村和营盘梁村共计1万多亩的草地进行开发整治，榆林市国土资源局（现为榆林市自然资源和规划局）同意实施。陕西省地产开发服务总公司（现为陕西省土地工程建设集团，简称“陕西地建集团”）负责施工建设成高标准农田，同年11月竣工。

陕西地建集团官网对该工程有部分信息公开：项目新增耕地667.4116公顷（10011.174亩），采取“改排为蓄、水地共处、生态和谐”的盐碱地治理模式建成的高标准农田从根本上改善了当地农业生产条件，实现了“田、水、林、路、村”的综合治理。

开工仪式在2012年春耕的一天举行。“议事厅”里有村民回忆当天的情形，“省市县都来人参加了，就在地里放鞭炮，挂彩旗，热闹得很。”有村民补充说，“加上地建集团的和村民，估计有三四百人在现场，县领导讲话说是一项民生工程，能促进全县的经济收入。”

邵海斌提供的一张项目信息公示照片印证了这项“民生工程”的说法，“总投资8573.44万元”“建成的高标准农田从根本上改善了当地农业生产条件”。当年定边县面积最大的土地整治项目就这样从王滩子村的这块低洼草地开始。

试种3年后，2016年7月，陕西地建集团将项目涉及的王滩子村6267亩土地移交给村委会进行管护，村民们开始盼望这块新增的高标准农田能立即带来收入。两个月后，王滩子村委会组织土地整体流转经营权招标，刘怀忠从9个投标人中胜出，获得土地经营权。村委会、刘怀忠和堆子梁镇政府三方在“农村土地流转合同”上签字盖章。

刘怀忠回忆，2017年4月16日，正值当地春耕季节，他带人前往地里对浇灌设备进行试用，发现大部分输水管道破裂、30多个检查机井被水淹没。

刘怀忠向记者出示了一份试用设备当天记载“土地交付验收出现问题”的证明。他称，当日雇人在现场拿出工程平面图，对出现的问题逐一标记，包括南北主管线一条无水，耕地表面多处被洪水冲坏，阀门、井盖多处损坏无法使用等。这份证明加盖了村委会公章。

2018年，刘怀忠和邵海斌等村民代表开始向镇、县、市等相关政府部门逐级举报，要求整改土地。

定边县自然资源和规划局出具的一份信访事项答复意见书记录了第一次举报后的结果：定边县国土开发整理中心召集项目实施方、县水利专家和王滩子村委会共同沟通协商提升方案。陕西地建集团于2018年11月对项目区管道、电力、道路、机井、泵站进行维修提升。另一份信访事项答复意见书，则注明了此次项目整改完成的时间为2019年5月。

刘怀忠称，此次完工后，他又一次试水，发现部分设备仍处于损坏状态，无法使用。他向记者出示了现场照片，并有村委会盖章证明第二次试用失败。

一场认定工程质量和撂荒责任的拉锯战，在承包人、村委会、施工方和当地自然资源部门之间展开。

土地移交时设备状态存争议

刘怀忠缴纳土地承包定金后，没有向王滩子村委会支付这7年来的承包费用。他给出的理由是，“村里没有按照合同给我正常交付土地和完好的浇灌设施。”

邵海斌曾在2016年至2017年期间担任村支部书记，他不否认刘怀忠的理由，认为对方“说得在理”。

“工程完工后我们不知道有没有验收，当时村里没人参与验收。”时任村主任杨和山挤进人群，坐在椅子上跷着腿，挥手示意“议事厅”里的村民安静下来，“我来说，这个我很清楚。”

邵海斌和杨和山均表示，2012年底，项目完工后，陕西地建集团试种了3年农作物，但未全部种满。“有的地都长不出苗。”邵海斌说。

此后，当地进行了项目移交。“说是移交，没见到验收报告，最后是签订了一个后期管护协议和一份固定资产移交表。”杨和山等人拿出上述两份盖章的材料向记者解释，“说是除了质量问题外，如果使用不当，就让村委会承担责任。”

定边县国土开发整理中心作为项目的移交方，王滩子村委会为接交方。这份“定边县堆子梁镇王滩子村土地开发项目后期管护协议”约定，王滩子村委会不得粗放经营和疏于管护；对农田水利设施的管护责任落实到承包户；保证耕地不撂荒。

附件“固定资产移交表”中详细列出了耕地面积、机井数量、输水管道长度、管理房数量、变压器数量等23项明细。作为监交方的堆子梁镇政府和施工方陕西地建集团相关负责人签字盖章，落款时间为2016年7月3日，邵海斌在协议书上签字确认。

“管护协议和移交表格只能证明他们移交了土地和设施给我们。”邵海斌回想起来很是后悔，称当时没有检查设备，“第二年试水的时候才知道设备不能用。”

陕西地建集团西北分公司定边土地整治工程项目部经理王波负责该项目。“所有的（项目区耕地）都种了，主要是玉米。”关于试种情况，他给出了不同的说法，称试种时使用了水利设施，“都是完好的。”王波表示未给过村委验收报告，但称村委会和村民代表均参与了现场验收。“这个项目是经过市国土部门验收合格的，是有验收报告的。”

4月18日下午，定边县自然资源和规划局国土开发整理中心代主任钟国俊向记者描述大致经过。“我们局里申报了这个项目通过后，市局批复了设计方案，地建集团组织施工，其他的我们局里就不参与了。”钟国俊解释验收工程移交前的验收流程，“我们参与了，报告是市局出具的，当时的结果是可以通过验收，设施是完好的，土地是改良好的，验收时需要村委会的签字。”

“能不能把验收报告拿出来？”记者问。

“地建集团把所有材料都提走了，我们这里没有。”钟国俊称。

记者在当地采访期间，多次联系定边县、榆林市两级自然资源和规划局、陕西地建集团西北分公司以及定边项目部相关负责人，欲求证验收报告一事，四方均未提供。

整改不到位还是管护不到位

两次试用设备失败后，刘怀忠认为工程质量存在问题，便找到主管堆子梁镇土地事宜的党委副书记苏瑞，要求对方与施工方协商把项目区的浇灌设施整改合格，将盐碱地改良达到耕种标准。

刘怀忠提供了与苏瑞在2021年12月至2013年3月的21段通话录音。根据录音内容，刘曾多次请求苏协调解决土地问题，并要求苏协商陕西地建集团再次整改。苏在电话里称“会按程序来”，并称施工方的整改标准和刘以及村民们的要求不一致。

4月17日和20日，记者两次前往堆子梁镇政府找到苏瑞，想当面了解涉事高标准农田的整改情况。苏瑞表示“正在整改中”，不接受采访。

“施工队在地里覆的沙子太浅，最厚的才15公分，根本压不住地里的盐碱。”刘怀忠称，“项目区北侧是沙地，需要覆土，南侧是盐碱地需要覆沙，都覆盖得太浅，没办法耕种。”

一位有30年种地经验的村民曾向施工方建议，“地里盐碱严重，至少要30公分厚的沙子才行。”王波则认为，项目严格按照施工标准对设施进行维修、对土壤进行改良，“是经过专家研究讨论制定的。”第一次整改完成后，承包人没有及时使用和维护，导致设备再次损坏，土地盐碱化。

刘怀忠反驳王波的答复，认为整改完成后，并没有出具验收合格的报告，并且当时已是冬天，无法耕种，只能等第二年春耕时才能下地，最后亦发现设施损坏，土地无法正常耕种。

项目地以北的一个浇灌机井。 人民网记者 游天燚摄

2019年12月16日，王滩子村委会委托刘怀忠向有关部门反映相关问题。至此，刘怀忠开始奔走于镇、县政府之间。

2021年7月6日，定边县自然资源和规划局回复，否认“豆腐渣工程”“偷工减料”“一直没有整改到位”的质疑，并称“所有工程严格按照设计标准施工，并通过国土部门组织的验收，各项工程质量合格”。

此后，刘怀忠等人继续向有关部门反映问题。2022年4月26日和12月12日，定边县自然资源和规划局两次答复，“不存在工程质量问题”“是承包方管护不到位”。

陕西地建集团西北分公司经理胡延涛对此表示，每次整改项目后都被刘怀忠等人举报。“他们一过去闹，各个相关部门都要介入，影响施工进度。”

项目施工负责人王波有类似说法，“是他们不同意我们的整改方案，找了一帮人恶意举报。”

也有村民质疑刘怀忠承包土地后对设施“不管不顾”。从签订土地流转合同到第一次试水，相隔8个月，刘怀忠承认，在此期间，其未对设备进行管护。

第二次整改逾期

双方的矛盾到底因何而起？

王波称，和村委会签订管护协议后，一次性移交给村里，后续土地的经营管理都由村里负责，镇政府和县国土局进行监管。

多位村民向记者介绍，项目交给村里后，村里搁置了两个月，目的是寻找承包商一次性将土地承包出去，其间没有检验过设备的好坏。邵海斌称，“签管护协议的时候是新设备，没使用过。”

施工方陕西地建集团进行过两次整改。其中，第二次整改从2021年7月开始。

王波告诉记者，此次整改相当于重新设计和施工，“原来的管道已经被人破坏了，没法用了，再维修还不如重新铺管道。”

刘怀忠等人提供的资料记录了部分整改情况，整改内容包括“开挖调蓄池和修筑堤坝”“盐碱地较重地块覆沙，解决土壤盐渍问题”等。

村民们认为施工方的整改是“三天打鱼两天晒网”。对此，王波反驳，称每次整改时都会遇到村民们抢种，工程队无法进场施工。“村民抢种土地时把设施弄坏了。”

抢种一事在定边县自然资源和规划局出具的三份“信访答复意见书”有所描述，“耕地权属纠纷未解决”“大量机井和耕地被个人占用”“土地流转合同纠纷问题未解决”“管护问题未明确”。

村民们向记者表示，因为常年撂荒，一部分村民看着可惜，就占用项目地以北的小部分土地进行改良耕种，同时占用部分水井。

对于上述村民质疑，榆林市自然资源和规划局相关负责人表示，“相关事件正在调查当中”。

撂荒后的部分地块已现盐碱。 人民网记者 杨乔摄

记者获取一份2022年4月2日堆子梁镇政府会议纪要，钟国俊和苏瑞等人参与会议，要求陕西地建集团在当年6月份之前对涉事项目进行整修完工并验收。

上述整改未如期完成。同年12月，定边县自然资源和规划局发文要求陕西地建集团西北分公司加大工作力度和进度，确保所有工程在2023年春耕前全面完成。

4月18日，钟国俊在其办公室内表示事情属实。他向记者介绍，虽然无法提供验收报告，但是该项目已经完工，“所有的地都翻了，都覆沙了。”定边县自然资源和规划局国土开发整理中心另一工作人员亦表示，“现在已经看不到地里的盐碱了，能耕种了。”

而刘怀忠认为土地仍未达到耕种标准，“没有全部覆沙、翻土。”

钟国俊、王波、胡延涛均认为，土地被撂荒是“承包人自己不种植造成的”。

县自然资源局一名知情人孙华认为，即便土地整治效果不好，刘怀忠也应该在地里种植上农作物，一方面是防止耕地撂荒，另一方面是继续改良土壤。

刘怀忠于3月底收到了王滩子村委会的民事起诉状，对方要求解除土地流转合同，理由是“被告（刘怀忠）至今未能按照合同约定利用土地，致使土地撂荒”。刘怀忠称也希望通过法律渠道解决此事。

部分工程存在设计缺陷

耕地撂荒背后，部分工程存在设计缺陷。

钟国俊毫不避讳地说，当时设计方未考虑到项目的地理位置，2017年的一次水灾后，项目区土地被淹，设施损坏，土地盐碱化再次加重。

定边县自然资源和规划局微信公众号2018年8月的一则消息显示，定边县国土局、县水利局、王滩子村委及陕西地建集团定边项目部等部门共同深入王滩子土地开发项目区，实地了解调查项目区水利设施存在问题，并召开专题研判会议，认为造成问题的主要原因包括“部分工程存在设计缺陷”。

“这块地是定边县海拔最低的位置，这是当时他们在设计上没有考虑到的问题，现在不管他们承不承认，事实就在那儿摆着。”孙华对照着记者手机里的现场图片分析，“虽然开发排碱渠是对的，但是没有起到太大作用。四周都比这个地方要高，水排不出去，如果排走了，效果就很好了。”

“村民举报时也指出过设计存在缺陷。”孙华做过实地调查后发现，设计方没有考虑实际情况。“但是施工方还是按照设计方案来，也就造成了后面的一堆麻烦”，“说是高标准农田，其实是低级别的耕地”。

堵塞的排碱渠。 人民网记者 游天燚摄

记者了解到，这项在当时声势浩大的土地整治项目的背景是，当地要完成占补平衡指标。

2012年6月4日，定边电视台以《定边县堆子梁镇土地开发项目开工建设》为名，报道了涉事项目概况，提到将盐碱地变为良田，实现耕地占补平衡。

孙华称，定边县的耕地保有量是陕西省内最大的，“我们承担了全省很重的占补平衡指标任务。”

据其介绍，当初陕西地建集团看中王滩子村这块地，而后向榆林市自然资源和规划局提出，由定边县自然资源和规划局负责申请立项，以此完成占补平衡指标。“土地整治的钱全部是地建集团出的。”

定边县委一名知情人士向记者表示，涉事项目涉及沙地和盐碱地的土壤改良，难度巨大。“如果工程完工后，不及时种植，第二年的盐碱会持续增减，会越来越难改造。”他介绍陕西地建集团试种的目的，“工程完工后，通过种植来改良土壤。”

孙华认同上述观点。“盐碱地治理后的前3年基本没有收成。只有种上，土地才能变好。如果不种植，这个盐碱就会往上反碱，反倒是一年比一年严重，整治就没有意义。”

今年2月16日，定边县政府办公室向县自然资源和规划局、堆子梁镇发布工作提醒函，要求双方一次性解决好项目区存在的问题，保证春耕任务按期完成。4月20日，王波也向记者表示，待几天后的雨季一过，就会开始种地，“（今年）这个地一定要种下来。”

4月13日至21日，记者走访发现，项目地呈方田依次排列，每个方田之间由排碱渠和道路相隔，从地下析出的白色盐碱结晶从堵塞的水渠边一点点延伸至地里。6月初，村里传来消息，陕西地建集团已陆续在地里种下了打瓜、玉米、南瓜等。“（全部）种完后开始验收。”王波说。

（应受访者要求，文中孙华为化名）

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