进一步释放新型城镇化内需潜力（政策解读）

本文转自：人民日报

实施新一轮农业转移人口市民化行动等四项重大行动

进一步释放新型城镇化内需潜力（政策解读）

本报记者 刘志强

《 人民日报 》（ 2024年08月12日 第 02 版）

党的十八大以来，我国常住人口城镇化率从2012年的53.1%提高至2023年的66.2%，城镇常住人口达到9.33亿，城市数量增加至694个，城镇化水平和质量大幅提升。“当前，我国已进入城镇化快速发展后期，城镇化率增速将有所放缓，但仍有提升空间。”国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任高国力表示，新型城镇化是统筹投资和消费的结合点，蕴藏着巨大的内需潜力。

国务院日前印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《计划》），部署实施新一轮农业转移人口市民化行动等4项重大行动。如何落实好相关任务？记者采访了有关专家。

实施新一轮农业转移人口市民化行动

《计划》部署实施新一轮农业转移人口市民化行动，提出进一步深化户籍制度改革等6项任务。

“城镇化最基本的趋势是农村富余劳动力和农村人口向城镇转移。”浙江大学中国新型城镇化研究院院长、教授张蔚文表示，农业转移人口市民化是一项系统工程，应以进城农民工及其随迁家属为重点、兼顾城市间流动人口，多管齐下、多措并举，让农业转移人口不仅愿进城、能进城，还要留得住、融得进。

张蔚文认为，推进以人为本的新型城镇化，让农民进城后能够长期稳定在城市生活，要分类施策、两手发力：有意愿、有能力、有条件的农业转移人口，可逐步成为城镇户籍居民；不愿落户或不满足落户条件的农业转移人口，可在常住地均等享受基本公共服务。“同时，要充分尊重农民意愿，保障好进城落户农民合法土地权益，确保农民在城乡之间可进可退。”

对城市政府而言，推进农业转移人口市民化需要必要的成本。张蔚文建议，应完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，健全城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，提高城市政府的积极性。

实施潜力地区城镇化水平提升行动

《计划》以冀中南等城镇化潜力较大的集中片区为重点，兼顾其他城镇化率低且人口规模大的县（市、区），部署实施潜力地区城镇化水平提升行动。

“城镇化是现代化的必由之路，工业化是现代化的前提和基础。”国家发展改革委宏观经济研究院院长黄汉权认为，协调推进新型工业化城镇化，有利于优化生产力布局和促进区域协调发展，有利于统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，有利于促进就业增收和增进人民福祉。

在黄汉权看来，《计划》提出的举措具有很强的针对性和可行性，“潜力地区人口规模较大、城镇化水平相对较低，是农业转移人口的主要来源地。同时，这些地区劳动力资源丰富、区位交通便利、有一定的产业发展基础，具有承接产业转移的独特优势。”他举例说，皖北地区近年来精准对接长三角地区生产配套需求和产业转移，不断壮大特色优势产业集群，城镇就业吸纳能力提升明显。

“同时要看到，潜力地区有部分位于农产品主产区，应坚持集中布局、点状开发、紧凑发展，在落实最严格的耕地保护制度、牢牢守住‘三区三线’的前提下，优化土地资源配置，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”黄汉权说。

实施现代化都市圈培育行动

《计划》提出，实施现代化都市圈培育行动，加快转变超大特大城市发展方式，培育一批同城化程度高的现代化都市圈，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。

“都市圈是创新要素最密集的地区，是实体经济的集聚地，也是先进技术的发源地和应用场。培育发展现代化都市圈，可以有力推动区域产业转型升级和先进制造业发展。”清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚认为，重点要推动中心城市基础设施向周边延伸、优质公共服务资源向周边覆盖、部分产业向周边转移，实现中心城市与周边城镇共同发展。

比如提升城际通勤效率，促进充分就业。“交通基础设施一体化是都市圈形成的前提。”尹稚认为，应打通未贯通路、瓶颈路，发展与都市圈通勤相匹配的市域（郊）铁路，降低通勤成本、提升通勤舒适度，为改变城镇化空间形态的“一城独大”创造条件。

又如强化产业分工协作，促进功能互补。“近年来，产业链的中下游、产业集群的边缘部分在多数超大特大城市周边已出现明显‘溢出’，部分城市甚至出现创新资源的‘溢出’，如广东深圳科创企业向东莞、惠州扩散。”尹稚认为，应顺势而为，推动中心城市与周边城市形成“总部+基地”“研发+生产”等产业联动格局，更好发挥各城市比较优势，提高产业集群竞争力。

再如推进公共服务共建共享，增进民生福祉。“应促进优质公共服务资源共享，重点加强中小城市公共服务建设，引导促进中心城市的优质教育医疗资源向周边辐射扩散。此外，还应推动都市圈应急、生态、治安等协同联动。”尹稚说。

实施城市更新和安全韧性提升行动

当前，我国城市发展由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，由外延扩张式发展转为内涵提升式发展。“实施城市更新和安全韧性提升行动，有利于促进城市服务优化、环境改善、功能完善和品质提升，让城市居民生活更方便、更舒心、更美好，有利于增强城市防灾减灾能力，保障城市运行安全和人民群众的生命财产安全，也有利于扩大有效投资、提高就业水平、促进消费升级，为经济增长提供有力支撑。”中国城市规划设计研究院院长王凯表示。

针对城市发展中最突出的短板弱项，《计划》部署实施城市更新和安全韧性提升行动，以人口规模大、密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，加快补齐城市安全韧性短板，明确了今后五年城市建设最迫切最突出的任务。

推进城镇老旧小区改造。“老旧小区改造是城市更新的重要内容。一些老旧小区建设年代较为久远，小区内房屋和公共设施已出现严重老化和安全隐患，急需改造加固；一些小区环境及配套设施、适老化设施建设滞后，需要补齐完善。”王凯说。《计划》提出，扎实推进2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务，有序实施城镇房屋建筑更新改造和加固工程。

加快推进“三大工程”建设。《计划》提出，加大保障性住房建设和供给，加快解决工薪收入群体住房困难；推进城中村改造，改善居住条件和生态环境；推进“平急两用”公共基础设施建设，提升城市应对突发公共事件能力。“这是建立多层次住房供应体系，构建房地产发展新模式的关键举措。”王凯说。

实施城市生命线安全工程。城市燃气、供水、排水、供热、综合管廊等就像人体的“神经”和“血管”，是维持城市正常运行、满足群众生产生活需要的重要基础设施，是城市的生命线。《计划》提出，加快城市燃气管道等老化更新改造，加强城市应急备用水源建设和管网互通，强化城市道路交通运行基础。