土壤污染风险规制的域外经验

本文转自：人民法院报

土壤污染风险难以避免，如何规制一直是个难题。意大利、美国、德国、法国、丹麦在土壤污染风险规制领域制定和实施了较有成效的法律制度，其中一些做法可供借鉴。

意大利：建立土壤污染风险评估管理机制

为解决传统工业区内因经济产业结构调整、污染企业关闭搬迁所遗留下的土壤污染问题，意大利《环境法典》第4部分“废弃物管理和污染土地清理条例”对此作出专门规定：

一是明确“谁经营谁治理”的土壤污染风险管控基本原则。

二是建立土壤污染风险评估管理机制，要求采用风险评估方法，确定潜在的被污染地块的风险等级。

三是针对污染地块风险等级的不同，制定不同的土壤污染修复方案。对于污染程度深、危害大、影响大、亟待修复的国控污染土地，由意大利环境、领土与海洋部负责认定。目前或曾经用作炼油厂、化工厂或钢铁厂土地以及用作石棉生产或开采的地块，属于法定的国控污染土地范畴，经营者必须制订详尽的土壤修复计划。土壤污染风险评估等级较低的地块，则在意大利环境保护院以及各大区环保局的监督下，实施污染土地的风险动态监控。

美国：确立追溯既往的土壤污染修复义务

以1978年拉夫运河事件为契机，美国国会通过《综合环境反应、赔偿和责任法》（又名《超级基金法》），建立起世界上第一个迅速清除因事故性泄漏危险物质和倾倒危险废物的反应机制。立法授权美国联邦环保局按照地区土壤污染风险等级、污染面积、污染程度差异，针对列入国家优先名单的治理区域，选择设计清理方案并采取相应的清理行动。

《超级基金法》的最大特点在于，以追溯既往之形式，明确土壤污染修复义务。即便污染行为发生在《超级基金法》颁行之前并被当时法律评价为合法，仍要承担无限连带法律责任。当存在责任主体暂不确定、无力支付资金等情形时，将由根据该法设立的超级基金先行垫付修复治理费用，待明确责任主体后，再由责任主体向超级基金赔付。

德国：创设土壤污染风险防控强制性义务

1998年，德国联邦议会通过了对于土壤污染风险规制的专门性法律《联邦土壤保护法》。此后，逐步形成以《联邦土壤保护法》为核心，以《联邦土壤保护与污染土地条例》《联邦污染控制法》《肥料法》和《土壤评价法》为配套，以各联邦州制定的土壤保护法律为补充的全国性土壤保护法律体系。德国在土壤污染风险规制领域的立法尝试具有创造性：

一是确立土地所有者和使用者的危险预防责任，明确污染土地的责任人包括直接污染者以及土地的全部权利继受人。

二是针对土地所有权人和土地使用权人，确立了土壤污染风险防控的强制性义务。针对可能致使土壤特性改变的行为人，设立防止和清除土壤污染行为的义务。

三是要求联邦和联邦州政府负责对被污染土地的调查统计，要求其采取土壤污染消除措施。

德国相关立法的特色在于，遵循土壤保护预防性原则，着眼于土壤本身的生态功能修复。根据土地功能区划的不同，针对性解决工业废地历史遗留问题，实现土壤修复和土壤保护目标。

法国：采用土壤污染风险协同规制模式

与其他欧盟成员国不同，法国并未制定一部综合性、专门性土壤污染防治法，而是在民法、侵权法、工业法等现有立法的基础上，通过法律、行政命令、判例法等形式，塑造出一套别具特色的土壤污染防治法律政策，相关理念甚至深刻影响到欧盟土壤污染防治政策的制定：

一是树立土壤污染源头控制理念，利用土壤环境日常监测机制、农药管理机制、土壤风险评估和修复机制，对土壤污染实施预防性控制。针对可能被污染土地的状况、污染源进行调查，评价潜在的环境影响，并在此基础上评估土壤污染风险，制订土壤修复计划。

二是针对日常从事工业活动或者掌管工业厂址者，设定土壤污染清除责任，要求地块的最后一个操作者承担修复责任。

三是法国《环境法典》将对废弃物的规范范围延伸到土壤污染领域。规定任何废弃物的生产者和持有者在进行废弃物处置时，不得作有害于自然区域的处置，要求废弃物的制造者承担损害赔偿责任。在土地实际操作者难以明确的情况下，土地所有人被认定为废弃物处理和清除的责任者。

四是法国《民法典》规定，针对工业活动造成的环境损害，由地块的所有者、操作者和控制者承担赔偿责任。通过《民法典》与《环境法典》的体系性配合，确立了全方位的土壤污染修复责任主体以及责任形式。

五是基于未来的利用空间确立土壤污染修复基准。环境行政机关针对地块未来可能的利用价值，对那些可能作为住宅或者商业用地使用的土地，制定适用更高的土壤污染修复标准。

丹麦：严格遵循污染者付费原则

从20世纪80年代起，丹麦陆续制定土壤污染防治法律法规。2000年出台《土壤污染法》，建立了适用于所有类型和不同时期土壤污染的法律制度。丹麦土壤污染防治严格遵循污染者付费原则。

一方面，建立土壤污染数据库，并按照潜在的、可能被污染的地块，如前化工厂区、加油站等，以及被证实的污染土地进行分类管理。由环保部门对所有潜在的污染土地进行初步调查与风险评估，并对重点土地进行详细调查。土壤污染数据库信息全部公开，且公众和社会组织有权请求政府展开地块调查。

另一方面，针对已经被证实的污染地块，污染者必须承担污染治理的全部费用。如若存在拒绝履行土壤污染清除义务的情形，将由监管部门进行处罚，并由法院负责强制执行。针对历史遗留的污染地块，土地所有者可申请政府补贴，以此支付土壤修复费用。

综观上述国家土壤污染风险规制实践，从中可得出以下经验：

一是以污染者付费环境法律基本原则为导引，严格履行追溯既往的土壤污染修复责任。

二是遵循土壤污染源头控制理念，协调环保、工业、国土等行政职能部门展开协同合作，全面评估土壤污染风险状况。

三是调查建立土壤污染信息数据库，充分掌握污染土地位置、面积、污染成因、污染现状等资料，并将土壤污染信息向社会公开。通过交易信息的公开透明，既保证地块交易的诚信公平，也便于土壤污染预防和修复工作的开展。

四是按照土壤污染风险等级，结合地块未来利用的可能性，确立不同的土壤污染修复基准，设定科学合理的修复方案。

五是广泛调动社会力量参与土壤污染风险规制，依托污染企业、受污染地块开发商、政府税收、社会捐赠等多元渠道，建立土壤污染修复发展基金，为土壤污染治理提供充分的资金保障。

【本文系国家社科基金青年项目（23CFX051）的阶段性成果】

（作者单位：南京师范大学法学院；中国法治现代化研究院）