周小川：个人所得税缺陷导致我国个人养老金激励机制偏弱

未来政府或国家统筹安排的养老金大概有多少？是否还有缺口？缺口能否通过个人积累加以解决？

针对公众最为关切的养老金问题，2月25日，博鳌亚洲论坛副理事长、第十二届全国政协副主席、中国人民银行原行长周小川在第五届全球财富管理论坛上分享了他关于养老金政策体制的看法与建议。

国家统筹养老保基本，缺口有赖个人养老金加以补充

周小川指出，中国的现实情况是人口多，且养老金覆盖面在不断扩大，加上老龄化等原因，养老金资金池很容易有缺口。这种情况下，国家统筹安排的养老金是保基本，不会太高，或者说比较大的缺口会较大程度依靠个人养老金加以补充。

在这样的现状下，周小川认为，要通过基本的测算条件跟未来的退休者交代清楚，以让个人和企业都认识到个人养老金的重要性。

周小川表示：“如果基本的测算条件没有跟未来的退休者交代清楚，在过去体制的惯性下，他们会觉得反正退休以后国家都管了，何必要再搞一些个人预筹？企业也会觉得，何必再为职工操这份心？因此，为了给理性的个人养老金管理提供一个好的测算条件，要把这些事情说清楚”。

而理性估计的一个基础，是基于目前在国际上提出的LFS概念——全生命周期的财务保障。按照这个概念测算，在不同的平均预期寿命条件下，退休以后的生活水平和大约占退休前收入的70%、80%。

“但现在我们给未来退休者的测算条件，跟公众的沟通做得还是不够，讨论的激励机制，还存在一定缺陷。”他说。

个人所得税缺陷及缴纳方式导致我国个人养老金激励机制偏弱

“从社会上的讨论来看，我们新推出的个人养老金制度是好的，但激励机制偏弱。”周小川认为，造成这种现象的原因主要有两个：

一是现有个人所得税还存在一定缺陷，有太大比例在不交个人所得税的范畴内。在周小川看来，这是可以改变的，但非一日之功。绝大多数人都需要交税，但由于各种因素，比如人口、家庭负担、养老金等，在采取扣除或退还的办法方面还需做出改进。

二是忽略了激励机制。在很多国家的个人账户养老金计划中，个人和企业混合缴纳的，绝大多数是同比例，个人缴纳8%，企业或者雇主有另外8%配合。“这种缴纳机制的激励作用是很大的。虽然原则上羊毛出在羊身上，并不是企业主或雇主从自己的口袋里掏出一部分钱给雇员做个人养老金预筹，而是一种制度安排，但这种制度安排会显现出激励作用。”周小川指出。

为什么这个激励机制在中国没有显现出作用呢？周小川在进一步分析原因时指出，很大程度上是因为，企业缴纳的社会保障的钱已经用于现收现付了，这笔钱已经用掉了。这跟制度转轨存在的缺口有关系。我国企业缴纳的数量并不少，不是8%，而是16%，前几年是20%，20%这个缴纳水平使得企业的成本负担过重，影响了竞争力，后来下调4个百分点，但16%也是个相当高的水平。

提高个人养老金账户吸引力，需考虑群体和代际差异以及人的非理性

在周小川看来，要提高个人养老金吸引力，需要考虑群体差异、代际差异，还有人的非理性。

“我们需要考虑现实条件和理性假设之间的差别，像讨论许多经济问题一样。最开始我们说过，理论上有完善的市场假设，但实际中我们要考虑市场还是有一些特殊性。现实条件和的理性假设是有差异的，表现在三个方面”周小川说。

第一，群体差异。周小川介绍，在中国，群体差异可能比在其他经济体更加突出。“我们从建国以来开始施行养老制度，国家机关、事业单位是一种类别，企业职工、国有企业是另一种情况，大集体、小集体各不一样，后来有了私人企业，也是另外一种安排。中国的农民基数比较大，但是基本上没有做养老保障的安排。后来有观点说土地就是农民的保障，但这个说法并没有完全明确为政策安排”他说。

第二，代际差异。由于改革转轨中的制度安排变化很多，已经退休的老年人、年轻人、毕业刚刚工作的人，其理性程度和他们测算的基础有很大差异。

第三，人的非理性。养老金是一个未来的问题，有些人考虑较少，到中老年快退休的时候才会考虑较多，个体差异较大。也就是说，我们设置养老金计划，是希望未来的退休人群能够理性考虑，同时对国家统筹计划、企业计划做出更好的配合及响应。

“考虑到现实和理性假设之间的差距，更需要针对不同的情况制定不同的办法，要避免简单的单一化、要算总账。”周小川表示，如何让退休人群形成合理预期，从而对退休做出合理计划，还要和整个改革转轨结合在一起研究。劳动报酬应该和生产力挂钩，应该在这个基础上设计政策。

同时，他认为，以未来均等统筹进行测算，简单进行拉平，按照现有财务体制以及老龄化趋势、转轨需要加大覆盖面的趋势来看，未来国家统筹养老金的水平是比较基本的，需要个人账户养老金加以支持配合，才能使养老保障达到更满意的水平。

两大方案填补我国老龄化及转轨形成的养老金缺口

周小川介绍，从过去的计划经济色彩的养老制度安排，到十四届三中全会初步提出“三支柱”的养老，那时提出社会统筹、个人账户、商业性保险，有了养老“三支柱”的初步概念。

“后来有一些试点，最开始的试点是8%+8%，个人缴8%，企业缴8%。企业的8%理论上是应该进个人账户的，后来因为企业还需要缴纳养老统筹现收现付的部分，8%+8%有点额外的负担，后来在很多省又有所降低。同时企业供款的部分，有很多都被用于现收现付，因此形成的制度，实际上跟最开始的初衷是不相符的，等于是一种被迫挪用的概念”他进一步补充。

如果加强激励机制，能不能把企业供款部分改回来，作为个人账户的供款？周小川指出：“也不是不可能，国际上有很多这方面的讨论。总之，现收现付这块的缺口由什么填补？大致上有两种方案”。

一是企业配合个人养老金计划供款部分是虚的，也就是名义账户记上账，但没有实钱，作为财富管理也没有真的钱可以拿去投资，但它是一个渐变过程，从最开始的空账，名义账户逐渐会做实，未来还是有希望的。这个过程中，资金的回报率基本上按照国债的回报率进行测算。

另外，中国20年以前就开始讨论，是否能够把一部分国有资产，特别是上市公司国有股权还原为养老金。“我们也做过一些制度方面的安排和尝试，虽然步子比较小，问题比较多，但还是应该作为一个题目继续研究，还是有相当程度的可行性的。”周小川表示。

应对老龄化、体制转轨等养老难题要注意治本，至少治标治本相结合

演讲环节最后，周小川还表示，不要认为养老问题还有拖延的机会，以后再做选择会更艰难。要注意治本，至少治标治本相结合。对此他提出以下五大建议：

第一，不回避难题。

第二，不要认为养老问题还有拖延的机会，以后再做选择会更艰难。

第三，要注意治本，至少治标治本相结合。“不要身体有病不去治病，以为止疼药多吃一点就能解决问题”周小川形容道。

第四，养老金的研究任务和挑战巨大。中国人口多、有着几乎是世界上最突出的老龄化趋势，再加上转轨，养老金缺口更大一些。

第五，我国的养老金预筹资金，总数有好几万亿，但国际上多数国家预筹养老金的总量占GDP的50%-100%，有的国家占比超过100%；中国这个比例较低，约在10%以下。

周小川表示，以上这些说明我国现有的养老金基础并不太好，未来挑战大，要高度重视、深入研究、客观研究，更好地应对老龄化、体制转轨和未来养老问题，才能真正实现高质量发展。