个人养老金：积极应对人口老龄化的战略举措

本文转自：人民论坛

【摘要】在人口老龄化加速的背景下，加快更具灵活性特征的个人养老金制度建设显得极为重要。与以代际抚养理论为基础的现收现付基本养老保险和以利润分享理论为基础的企业年金不同，个人养老金的理论基础是个人终身收入平滑理论，即个人在工作期间积累的一部分收入在退休后使用。个人养老金在我国的实施过程很可能是将国民储蓄养老传统转化为投资养老的过程。这需要参与者的理解和支持、养老金融知识的普及、多样化的产品以及方便触达客户的路径。

【关键词】个人养老金 人口老龄化 企业年金 【中图分类号】F842 【文献标识码】A

2022年4月，国务院办公厅发布了《关于推动个人养老金发展的意见》；11月，人社部、财政部、国家税务总局、银保监会、证监会联合发布了《个人养老金实施办法》；各个金融监管部门也纷纷出台政策细则，个人养老金的制度框架已经清晰，开始正式实施。为什么在当前要出台个人养老金？制度的定位是什么？可能遇到的困难是什么？只有在这些问题上达成共识，才能积极、平稳地推动个人养老金的发展。

为什么需要出台个人养老金制度

改革开放以来，我国养老金体系在传统退休金制度的基础上做了一系列重大改革，在城镇中形成了以城镇职工基本养老保险为基础、以企业年金和职业年金为补充的养老金制度体系。城镇职工基本养老保险制度几经周折，目前已经回归代际抚养为原则的现收现付模式。企业年金和职业年金则从一开始就选择了完全积累模式。然而，由于企业动力不足，加之第一支柱基本养老保险的缴费压力，第二支柱企业年金发展缓慢，大多数人只能依靠第一支柱基本养老保险。同时，伴随着就业形态的变化，大多数灵活就业群体难以被企业年金覆盖，因此，在人口老龄化加速的背景下，加快更具灵活性特征的个人养老金制度建设就显得极为重要。

第一，人口老龄化的挑战。国际上判断人口老龄化的程度通常是用65岁及以上人口占总人口的比重来衡量。我国“七普”数据显示，我国这一比重已经达到了13.5%。根据联合国预测，中国65岁及以上人口占总人口的比重将有两个特点：一是发展速度快速增加，在2050年前后达到30%左右；二是该比重将在达到30%之后，将长期维持不变，直到本世纪末。我国面对的不是人口老龄化“高峰”，而是人口老龄化“高原”。如果是“高峰”，我们可以使用一些应急措施渡过高峰期；但如果是持续几十年的“高原”，养老金制度就必须做出相应的调整。

在人口老龄化程度日渐加深的背景下，现收现付的基本养老保险只能回归“保基本”的定位。并且，这种定位不是权宜之计，而是长期战略。既然是长期战略，就有必要对“保基本”做进一步的分析。“保基本”有两种理解和制度设计，第一种是建立在“多缴多得”原则上的保基本。除了特高收入者（如薪酬水平超过社会平均工资的300%），所有制度参与者都希望通过该制度实现不低于60%的养老金替代率，即领取的养老金不低于在职工资的60%。如果没有人口老龄化的影响，职退比高，不需要很高的缴费率，这一目标是有可能实现的。但是，在人口老龄化的情况下，职退比很可能低于1.5，要靠现收现付制度本身实现这一目标，要么是提高缴费率，要么通过大量财政补贴，长期看都不具有制度可持续性。

第二种是建立在 “制度可持续性”原则基础上的保基本。即制度的重点是保障参与者抵御长寿风险，防止发生老年贫困。为此，制度不过多强调“多缴多得”，而是注重制度内的再分配，即通过采取低收入者高替代率、高收入者低替代率的制度设计，实现制度内的资金自我平衡，增强制度的可持续性。在人口老龄化加深的背景下，现收现付的制度只能选择第二种保基本理念下的制度设计。因此，在这样的制度设计下，低收入者靠基本养老保险实现养老收入保障，中高收入者仅仅依靠第一支柱基本养老保险就不足以实现较好的养老收入保障，需要其他的养老金制度安排。为此，第二、三支柱养老金应运而生。在部分发达国家，长期发展的第二、三支柱已经成为中等收入及以上群体的养老金的主要来源，第一支柱公共养老金在该群体养老收入中的所占比重不高，主要承担抵御长寿风险的职能。

第二，企业年金发展步履艰难。从世界历史上看，企业建立的养老金制度早于国家建立的养老金制度。企业之所以要建立养老金制度，主要是为了吸引优秀员工，其财务安排体现了“利益分享”的原则。因为企业建立的养老金制度往往要求企业和员工共同投入，员工投入往往是采取自愿原则，而企业的投入从财务制度上看源于企业利润，是将部分利润与员工分享。所以，国家为了鼓励企业建立企业养老金制度，通常对企业和员工采取税收优惠的政策激励。需要指出的是，有些发达国家的第一支柱保基本的待遇水平很低，往往是普惠性质，因此，实施了强制或者半强制的第二支柱，如英国采取的自动加入制度。

另外，在企业主导的第二支柱发展过程中，并非所有企业都愿意或者有能力为员工建立第二支柱，所以，为了让没有建立企业养老金制度的企业员工和自雇者也能享受到税收优惠，许多国家先后推出了个人主导的、国家给予税收优惠的个人养老金制度。因此，很多发达国家都是第二支柱发展在前、第三支柱发展在后。

我国在养老金制度发展过程中遇到了特殊情况。一是中国在计划经济时期建立了传统的现收现付制养老金制度，虽然经过了多次改革，但该制度仍然是已经退休的人员和即将退休人员最主要的养老金来源。同时，为了实现在改革中保障退休人员养老金足额发放的同时积累部分养老金，我国曾经制定了高达20%的企业名义缴费率。这样，出现了“企业无能力、个人无动力”建设第二支柱的局面，这就是我国企业年金自2004年试点建立以来发展缓慢、至今覆盖人群没有超过参加职工基本养老保险职工人数的10%的根本原因。

第三，就业形态发生重大转变。与发达国家不同，中国的工业化与城镇化没有同步推进。在城乡分割的背景下，大量农民工进城务工，成为建筑业、制造业和服务业的主力军，但大多数没有被纳入正规就业的模式中。另外一点与发达国家不同的是，中国的平台经济迅猛发展，大量劳动力成为灵活就业人员。这一就业形态的转变使得建立在传统劳动关系基础上的企业年金制度很难在中小企业和灵活就业人群中落地。

正因为以上三个原因，在我国推出个人主导的第三支柱个人养老金的呼声不断高涨。

个人养老金的定位

所谓定位，就是最终是哪些人会参与这一制度。与以代际抚养理论为基础的现收现付基本养老保险和以利润分享理论为基础的企业年金不同，个人养老金的理论基础是个人终身收入平滑理论，即个人在工作期间积累的一部分收入在退休后使用。由于不是每个人都如此“理性”，不少人往往有“惰性”，不会主动在年轻时通过节俭来为养老做储备。为了激励更多的人参与，政府会出台税收激励政策和财政补贴政策。因此，确定个人养老金制度的定位，就要从个人收入和税收激励的角度来分析。如果我们把个人收入水平按照四等分划分的话，四组人群中，收入最高的25%，他们往往也拥有较多的财富储备，对未来的养老没有太多的忧虑，愿意参加个人养老金制度，但如果税收激励力度不大，他们的积极性也不高。而收入最低的25%，其当期收入只能维持日常开支，未来养老主要依靠第一支柱，所以，如果没有财政补贴，其很难参与到个人养老金制度中来。因此，在有税收激励的条件下，往往是中间的50%，即中等收入群体更有意愿和动力参加个人养老金。从我国实践来看，目前个人养老金缴费和税优的额度上限是每年12000元，这显然不是针对富人增加财富积累的“锦上添花”，而是瞄准了中等收入群体，特别是需要缴纳个人所得税的中等收入群体。另外，我国目前的财政状况还不具备对中低收入者参加个人养老金进行大面积财政补贴的条件，但不排除今后给予财政补贴的可能性。

需要指出的是，我国目前城乡居民基本养老保险在缴费端就有地方政府的补贴，而且该政策是个人多缴、政府多补。所以，对个人养老金定位的结论是，在制度初期，中等收入群体是主要覆盖对象。从长远看，制度应当扩展到中低收入群体，办法是在EET税优模式的基础上推出TEE或者EEE模式；在个人缴费的基础上，增加政府补贴。另外，对没有建立第二支柱的中小微企业，应允许企业为个人配套缴费。对平台就业的灵活就业人员，也应当鼓励平台为个人配套缴费，以解决平台就业人员养老收入保障水平过低的问题，总的目标是实现个人养老金制度的广覆盖。另外，也许有人认为，企业为个人配套缴费是第二支柱，不是第三支柱。其实，在国际上，第二和第三支柱统称为私人养老金，以区别于第一支柱的公共养老金，并且第二、三支柱在制度设计上并没有严格壁垒，往往是“因地制宜”，以美国为例，其第三支柱IRA的资金大部分是从第二支柱转来的，这就适应了美国人经常更换工作岗位的传统习惯。

我国个人养老金制度最重要的创新是什么

我国第三支柱从2018年5月的个人税延型商业养老保险开始试点，目前是在总结试点经验的基础上正式推出了个人养老金制度。我国个人养老金制度有不少创新，其中最重要的创新是建立了个人养老金账户。从制度架构上看，每个人都有两个账户，一个是人社部信息平台负责的基础信息账户（简称信息账户），另一个是商业银行负责的资金交易账户（简称资金账户）。两个账户内部联通，相互配合，都具有唯一性特征。参与者可以通过商业银行开通个人信息账户，而日常的资金运行与投资交易在资金账户进行。

信息账户有多个功能，首先是确保个人养老金参与者参加了基本养老保险，其次使政府可以从宏观和微观上清晰了解制度的进展情况，从而为下一步的政策制定与完善提供相关支持。另外，信息账户在个人养老金领取阶段也可以发挥监管职能，防止不合规的提前领取。参与者个人也可以通过信息账户了解自己的个人养老金缴费和投资全貌。此外，还能与税务系统进行相关数据传输和对接。

在银行系统开通的资金账户具有唯一性，即每位参与者同一时期只能在一个商业银行开设一个资金账户，但可以更换开户银行。参与者通过这个资金账户，可以实现缴费、税优、投资个人养老金合格产品等功能。

这样一个政府行政机构与商业金融机构的组合充分体现了“市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的社会主义市场经济中政府与市场两者职能定位的原则。个人养老金账户的建立为下一步完善我国养老金制度体系打下了良好的基础，该账户联通了第一支柱与第三支柱信息，在条件成熟的情况下，也可以将第二支柱相关信息导入，从而为调整多支柱养老金结构体系打好坚实的信息和数据基础，增加决策的科学性。同时，我国城镇职工还有住房公积金制度，该制度也是建立在个人账户制度基础之上的一项社会保障制度设计，在条件成熟的情况下，可以将两个制度统筹考虑。

此外，目前政策只允许未领取退休金的人开设个人养老金账户，随着未来国家延迟退休年龄政策的出台以及平均期望寿命的延长，加之个人养老金长期领取模式将会受到更多关注，建议鼓励退休人员也开设个人养老金账户，并且允许退休人员向账户自愿缴费，即从目前制度实际受益的7亿多基本养老保险缴费者，扩展到10亿多基本养老保险的参加者。商业银行开设的资金账户也有很大的扩展空间，例如，目前商业银行直接接受个人缴费，无论资金来源于劳动收入还是资产收入，个人都可以在税优限额内自主缴纳。目前，多地在探索“消费养老”，即商家通过平台向消费者返利，参与者通过日常消费，形成“聚沙成塔”的效应。目前，该模式在“聚沙”阶段百花齐放，商家各显神通，但在“成塔”阶段一筹莫展。如果将商家返利作为个人养老金账户的一个资金来源，其覆盖面和效应都会有很大提升，值得进一步深入研究探讨。

个人养老金制度在实施中的难点是什么

我国国民长期以来有储蓄传统，这一点与许多国家不同。但储蓄可以有多重目的，还可以灵活提取，与个人养老金专注养老的储备模式不同。储蓄的回报取决于利率的高低，而个人养老金是长期储蓄，并且投资于资本市场，从长期看可以得到比一般储蓄更高的回报。因此，个人养老金在我国的实施过程很可能是将国民储蓄养老传统转化为投资养老的过程。在这个过程中，存在以下重难点。

一是参与者的理解和支持。需要将为什么建立个人养老金制度，其制度定位、制度目标、激励措施等内容都清晰地向全社会普及。只有全社会在这些方面达成共识，才会为制度的实施打下良好的基础。

二是养老金融知识的普及。个人养老金不同于第一、二支柱养老金，需要参与者个人直接面对金融机构，间接面对资本市场。参与个人养老金的金融机构有银行、基金、保险等，个人养老金的参与者是将自己节俭的当期收入委托给相应的金融机构，希望通过购买金融机构发行的合格养老产品来实现个人养老金资产保值增值的目的。参与者如何选择不同的金融产品？能否理解不同的金融产品的特点？能否根据自身的特殊情况做出正确的选择？我们不可能、也不需要将几亿养老金参与者都培养成金融家，但是，必要的基础金融知识和养老金融知识应当得到普及。这样，才能为参与者减少各种风险，帮助他们做出正确的选择。虽然我国资本市场已经有几十年的发展，虽然已经有几亿股民经历过资本市场的风雨洗礼，但个人养老金是我国养老金体系的组成部分，需要更加稳健的政策和机制保障。

三是多样化的产品。目前，无论是金融监管部门还是金融行业，都在为个人养老金产品的出台做出积极努力，希望设计出好的产品吸引公众参与其中。一个好的养老金融产品，就是最好的养老金融教育渠道。同时，需要明确的是，世界上没有适应所有人不同养老需求的“最好的产品”，而只有对个体而言最适合的产品。因受参与者年龄段、财富状况、心理状况、风险承受能力等各种因素差异的影响，单个某类养老金融产品无法兼顾所有诉求。因此，各个金融行业和机构在实践中都大有可为，应针对差异化的客户需求进行产品设计，摸索出富有中国特色养老金融产品设计规律。

四是探讨方便触达客户的路径。个人养老金政策清晰了，产品设计好了，剩下的关键问题是如何触达客户，这是操作层面问题的关键，属于个人养老金“最后一公里”的范畴。目前，银行、基金、保险等机构都各自想自己的办法，可以考虑跨行业合作，搭建跨界平台，打通“最后一公里”的障碍。

通过对英国“自动加入”制度的研究发现，在其建立的"NEST"平台里98%以上的参与者都选择默认产品。参保者在刚刚进入NEST平台时，往往不知道怎么选择投资产品，自己不做自主选择，平台就自动为参保者选择了相应不同年龄段人员的默认产品。结果参保者第二年发现收益率不错，达到了自己预期，之后就长期维持默认状态，不再退出。这背后就是跨行业合作的成果，客户仅看到一个十分简洁的产品界面，而界面背后是深度的跨行业协作，将复杂的产品构造留给金融机构，不要让客户感到购买养老金产品是一件十分复杂的事情。这些经验值得我们借鉴。我们要发挥我国集中力量办大事的体制优势，尽快搭建好有中国特色的第三支柱个人养老金的服务平台。

（作者为清华大学社会科学学院特聘教授）

责编/常妍 美编/陈媛媛