发挥市场机制作用 拓宽民间投资空间

本文转自：深圳特区报

漫画：颜庆雄

“政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。近日，国家发展改革委、财政部发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出，规范实施政府和社会资本合作新机制，充分发挥市场机制作用，拓宽民间投资空间。坚决遏制新增地方政府隐性债务，提高基础设施和公用事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。本期“思与辨”就该话题进行讨论。”

■ 主持人：王 玥

■ 嘉 宾：张钦昱（中国政法大学经济法研究所

所长、教授）

李长安（对外经济贸易大学国家对外

开放研究院教授、博导）

耿 旭（深圳大学政府管理学院副教授）

《指导意见》旨在增强公共服务项目的有效性

主持人：《指导意见》明确，将聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。如何理解聚焦使用者付费项目？

张钦昱：第一，使用者付费的前提是要有使用者。这意味着今后不顾市场需求，盲目上马，难以契合社会真正需要的项目，难以获批成功。

第二，使用者付费的关键是付费。要想让使用者心甘情愿地掏出真金白银去购买，特别是一直购买PPP项目的产品，就需要项目参与各方不仅要注重准入环节，更要关注项目的可持续运作和后续服务。

第三，使用者付费的要求是项目应具有经营性的收益。比如，公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目等。

第四，使用者付费的范畴应采用实质认定标准。比如，即使城镇供水、供气、供热项目是为控制管网的公共企业提供产品，但因为水、气、热最终是卖给社会公众的，因此仍属使用者付费范畴。

第五，使用者付费对PPP的发展产生冷却效应。具备上述特点的使用者付费项目，一般具有较好的前景，收益预期较强，无须非要采取风险分担不均的PPP模式。政府完全可以通过地方政府专项债券等其他方式，得到实际收益和社会效益的最大化。

李长安：在以往的PPP项目中，主要存在三种付费方式，分别是政府付费、可行性缺口补助以及使用者付费。其中，政府付费和可行性缺口补助这两类PPP项目的数量和投资额在全部PPP项目中占比超过90%。此次《意见》明确指出，未来的PPP模式应“聚焦使用者付费模式”，意味着PPP付费模式的重大转变，也是防止地方新增隐性债务的必要之举。指导意见明确，PPP应全部采取特许经营模式实施。这是因为，特许经营与使用者付费天然存在共生关系，使用者付费机制能够有效防止财政资金以可行性缺口补助、可用性付费等方式进入建设项目，避免项目异化、泛化为政府出资或政府兜底项目。

耿旭：《指导意见》旨在增强公共服务项目的有效性。通过聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，能显著降低 PPP 项目对地方财政的依赖，有利于 PPP 项目形成稳定投资回报机制。聚焦使用者付费项目将更加考验民营企业能力，更加关注服务质量本身，关注“使用者”的服务评价，民营企业在“竞争意识”驱动下会不断引入新管理技术和方法，从而提升公共产品和服务的质量水平，最终造福社会公众。

《指导意见》释放了国家大力支持民营企业发展壮大的积极信号

主持人：《指导意见》指出，优先选择民营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目。这释放了什么信号？

李长安：《指导意见》明确提出要优先选择民营企业参与，并给予了相应的占股要求，是求真务实之举，有利于激发民企参与PPP的积极性。政府拿出一些有运营效益的项目，鼓励民营企业参与，可以拓宽民间资本投资渠道、提振民营企业信心。这不仅有助于进一步扩大社会投资需求，对推动经济复苏也有十分积极的作用。

耿旭：《指导意见》释放了国家大力支持民营企业发展壮大的积极信号。一是明确了民营企业在PPP项目运作中的重要作用，给民营企业吃了一颗“定心丸”，有助于稳定市场预期，提振民营企业信心。二是明确了民营企业参与PPP项目投资的弹性空间。《指导意见》提出三类项目动态清单，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。这将有助于推动民营企业参与的分类化和规范化，落实企业投资自主权，最大限度地激活民间资本。

张钦昱：这是贯彻《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》的重要举措。吸引更多的民营企业进入公共领域，能够加强公共基础设施的建设，有效地提升公共服务水平。同时，对于民营企业而言，PPP模式可为企业提供可供选择的投资机会，提高企业的公共形象。

《指导意见》对项目审批核准流程进行了调整，有利于增强PPP项目运行科学性

主持人：《指导意见》对项目审批核准流程进行了调整，将批复的时间节点从采购社会资本开始前变更到了采购社会资本后。这样的调整出于什么目的？

耿旭：这样的调整充分落实了“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”原则。具体而言，一是有利于增强PPP项目运行科学性。批复时间调整到采购社会资本后，有利于社会资本充分参与到项目论证过程中，真正发挥社会资本专业能力，提供切实可行的项目运行方案。二是有利于降低PPP项目运行风险。调整后发改部门作出采购决策时有充分的信息参考依据，能及时进行项目止损，将风险控制点进一步前移。三是有利于增强结果的可问责性。调整将真正赋权、赋能社会组织，强化社会资本在PPP项目运行中的责任，从而约束社会资本项目管理行为，建立良性化的项目运行监管机制，确保责任落实到位，推进合作目标达成。

张钦昱：其一，避免闭门造车。在旧模式下，直至项目批复前，社会资本都无法参与其中，致使其对整个项目的情况缺乏把握。其二，权责相统一。既然社会资本要对项目的成功与否背负责任，面临的风险一点也不比政府小，那么其也应当在项目伊始就参与其中，以便对其参与的决策承担“自己责任”。

李长安：传统的项目审批核准流程要求，地方政府应在开始选择社会资本工作之前先行组织开展可行性研究论证工作，并以可行性研究报告的审批通过作为项目实施方案编制和审核的必备前置条件。此次的调整对项目审批核准流程做了进一步的优化，有利于发改部门在政府和社会资本项目审批、核准或备案时有充分的信息资源，可以大大提高决策的科学性，也降低了前期投入成本，为政府和社会资本提供了实施PPP项目的稳定预期。