诉诸世贸组织，日本胜算几何？

当地时间2023年8月24日，日本福岛县大熊町，日本福岛第一核电站和装有放射性水的容器。据报道，日本福岛第一核电站启动核污染水排海。

文|梅新育（商务部国际贸易经济合作研究院研究员）

据新华社报道，针对日本近日向世界贸易组织(WTO)提交书面文件，称中方在日本启动处理核污染水排海后宣布的进口管制措施“完全不可接受”，商务部新闻发言人何亚东9月7日在例行新闻发布会上回应称，中方依据中国法律法规以及世贸组织相关规定采取紧急贸易措施，完全正当、合理、必要。日方应立即纠正错误行径，切实回应国际社会关切。

日本8月24日启动福岛核污水排海引发的中日水产品贸易之争终于发展到了世贸组织（WTO），而且很有可能成为国际贸易史上的里程碑式、历史性案件。日前，日本诉诸世贸组织之举得到了美国的支持，早在日方正式申诉之前，美国驻日大使伊曼纽尔就不仅去福岛吃海鲜，还宣称：“如果日本决定采取这一行动，美国将予以支持”；而众所周知美国是二战以来对国际贸易体制及其规则发展影响最大的国家。那么，在这场围绕中国进口管制措施的争端中，日本诉诸世贸组织，胜算几何？需时多久？博弈焦点会是什么？

一、中国全面暂停进口日本水产品符合世贸组织规则

首先，可以确定，无论是国内法还是世贸组织的国际贸易规则，为了保护中国消费者健康、确保进口食品安全，中国海关自2023年8月24日（含）起全面暂停进口原产地为日本的水产品（含食用水生动物）都有着坚实的法律依据。在国内法方面，依据是《中华人民共和国食品安全法》及其实施条例、《中华人民共和国进出口食品安全管理办法》有关规定；在世界贸易组织规则方面，依据是《1947年关税与贸易总协定》和《实施卫生与植物卫生措施协定》。

保护人民身心健康高于一般意义上自由贸易的价值，正因为如此，在世贸组织基本原则的最高层次上，作为世贸组织及其前身关贸总协定（GATT）的“宪法”，《1947年关税与贸易总协定》规定了该组织建立、运行所奉行的基本原则，在明确声明了普遍最惠国待遇、国民待遇、非歧视、关税和其它贸易壁垒实质性减让、普遍取消数量限制等贸易自由化导向原则之后，其第二十条“一般例外”明确规定，成员方有权为保护人类和动植物生命健康而采取实施限制自由贸易的措施：

“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施：

（a）为保护公共道德所必需的措施；

（b）为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施；

……”

在世贸组织规则的具体措施层次上，基于上述原则，关贸总协定在实践中发展出了《实施卫生与植物卫生措施协定》作为相关详细具体规则。该协定第二条“基本权利和义务”第1款规定：

“各成员有权采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的卫生与植物卫生措施，只要此类措施与本协定的规定不相抵触。”

基于上述条款，作为世贸组织成员，我国有权为了保护国民健康而暂停进口日本水产品。

不仅如此，在中日双方对日本提供的核污水辐射等数据信息及其测量方法的可信度争执不下、一时未能达成共识的情况下，即使日方声称中国暂停进口日本水产品没有充分的科学证据，世贸组织《实施卫生与植物卫生措施协定》有关条款也允许中国采取临时性措施。细菌、病毒和害虫都不会停下来等人，很多情况下卫生风险火烧眉毛容不得按部就班耗费大量时间讨论达成共识后再采取行动，需要先采取行动，阻断风险传播的可能，然后达成共识。

正是基于这样的道理，《实施卫生与植物卫生措施协定》第五条“风险评估和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定”第7款规定；

“在有关科学证据不充分的情况下，一成员可根据可获得的有关信息，包括来自有关国际组织以及其他成员实施的卫生与植物卫生措施的信息，临时采用卫生与植物卫生措施。在此种情况下，各成员应寻求获得更加客观地进行风险评估所必需的额外信息，并在合理期限内据此审议卫生与植物卫生措施。”

具体到福岛排污案而言，这次日方强行向海洋排放核污染水，开人类和平利用核能以来未有之先例，国际上迄今尚无公认处置标准，以至于在具体列举成员方风险评估时应考虑科学证据的《实施卫生与植物卫生措施协定》第五条“风险评估和适当的卫生与植物卫生保护水平的确定”第2款中，也没有明确列举出核污染和核污染水项目：

“在进行风险评估时，各成员应考虑可获得的科学证据：有关工序和生产方法；有关检查、抽样和检验方法；特定病害或虫害的流行；病虫害非疫区的存在；有关生态和环境条件；以及检疫或其他处理方法。”

在这种史无前例的情况下，究竟怎样才能算是“充分”的科学证据，国际上并无协议条款规定，亦无共识；日方倘若指责中国暂停进口日本水产品之举科学证据不足，只不过是自说自话的一面之词，中方完全可以按照自己的标准和判断认定此举已有充分科学证据。即使经过双方磋商、世贸组织等国际组织专家组确认中国暂停进口日本水产品的有关科学证据不充分，中国也完全可以依据《实施卫生与植物卫生措施协定》第五条第7款采取临时措施。事实上，我方宣布的也是“暂停”而非永久、或在规定年限内禁止进口日本水产品。

日方如果对中方的限制措施有异议，更合理的解决之道应该是依据《实施卫生与植物卫生措施协定》第五条第7款，向中方和有关国际社会各相关方提供可信的便利，方便中方获得更加客观地进行风险评估所必需的额外信息，而不是如同目前这样只提供中方所不信服、有背离客观之嫌的有限信息。

二、世贸组织争端解决机制需要较长时间方能裁定结果

在世贸组织框架下，日本可以寻求通过正式的磋商和争端解决程序解决这场争议，《实施卫生与植物卫生措施协定》第十一条“磋商和争端解决”第1款规定：

“由《争端解决谅解》详述和适用的GATT1994第二十二条和第二十三条的规定适用于本协定项下的磋商和争端解决，除非本协定另有具体规定。”

在日方已经向世贸组织提交书面文件的情况下，如果日方决意通过世贸组织磋商和争端解决机制处理这场争议，按照世贸组织《关于争端解决规则与程序的谅解》有关条款规定，从中方收到日方的磋商请求到世贸组织争端解决机构审议通过相关报告形成裁决，最少需要6个月时间，一般情况下10个月，最长14个月；从日方提出磋商请求，到世贸组织争端解决机构裁决后最终确定执行裁决的合理期限，最长20个月：

首先，日方向中方提出磋商请求，中方收到磋商请求后应在10天内答复，并在自收到磋商请求之日起30天内开始磋商。如中方不答复，日方即可要求成立专家组。

其次，自中方收到磋商请求之日起60天内，如果磋商未能解决争端，日方作为起诉方可请求设立专家组。

第三，如果以“涉及易腐货物”之类理由将这场争端定为“紧急案件”，上述开始磋商的期限压缩至10天，磋商无果请求设立专家组的期限压缩至30天。

第四，专家组成立后，一般情况下应在6个月内提出报告，紧急情况下3个月内提出报告，特殊情况下可延长至9个月内提出报告。

第五，专家组报告散发各成员之日20天后，世贸组织争端解决机构方可开始审议通过此报告；专家组报告散发各成员之日起60天内审议通过，或协商一致决定不通过。

第六，一方如果不同意，可向世贸组织争端解决机构的常设上诉机构上诉。

第七，除非中日作为争端双方另有议定，自设立专家组之日起到争端解决机构审议通过专家组报告或上诉机构报告的期限，在未对专家组报告提出上诉的情况下一般不超过9个月，提出上诉的情况下通常不超过12个月。

第八，争端解决机构裁决之后，当事成员方应在合理期限内执行裁决；自设立专家组之日起到确定合理期限之日，一般不超过15个月，特殊情况下不超过18个月。

这样，且不提中方在这场史无前例的卫生措施贸易争端案中颇有希望胜诉，即使是在中方败诉的最极端情况下，相信中方也会尽力把执行裁决的合理期限推到20个月的极限，日方现在排放的核污水届时已被大大稀释，对我国国民健康的风险大大降低。

三、科学与专家之争可能成为这场争端的焦点

在世贸组织争端解决机制中，能够入选争端解决机构专家名册的候选专家组成员都是在国际贸易方面有经验的专家，或资深政府官员；而卫生措施事务又是与自然科技相关的高度专业性问题，因此相关科技专家的意见至关重要。有鉴于此，《实施卫生与植物卫生措施协定》第十一条“磋商和争端解决”第2款进一步规定可在专家组之外设立技术专家咨询小组：

“在本协定项下涉及科学或技术问题的争端中，专家组应寻求专家组与争端各方磋商后选定的专家的意见。为此，在主动或应争端双方中任何一方请求下，专家组在其认为适当时，可设立一技术专家咨询小组，或咨询有关国际组织。”

如果这场争议最终确定通过世贸组织磋商和争端解决机制处理，由于此案涉及的情况史无前例，其专家组报告和裁决将成为对日后有巨大示范意义的标志性案例，甚至可说是历史性案例；正因为如此，预计双方在此案中围绕科学和专家人选将展开激烈博弈。某些势力企图对华强加新冷战，去年俄乌冲突爆发以来西方对俄罗斯实施了全方位制裁、封杀，而俄罗斯又是全球核科技大国，拥有众多优秀核科技专家，按理应当在未来的专家组、技术专家咨询小组中至少有一席之地，而这一正常道理又与西方对俄罗斯的极端化非理性制裁相冲突……所有这些因素，又会进一步激化双方的博弈。

在此案中，当事各方最终将向有关各国、向全人类交出一份怎样的答卷，让我们拭目以待。