老城焕发新面貌 盘活低效用地唤醒“沉睡”资源

本文转自：人民网

近年来，许多城市的老小区、旧街道悄然发生着变化，有的甚至摇身一变成为怀旧街区。为促进老旧楼盘绿色发展、持续提升城市居民幸福感，近日，自然资源部发布《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（下称《通知》），针对城中村等老旧用地利用粗放问题开展盘活利用工作，在配套设施、智慧化社区、引商增值等方面打造安居新生活。

老旧小区换新颜，居民生活幸福指数也在提高。“《通知》将针对过去的矛盾与问题展开科学统筹和专项规划，可持续、渐进性地盘活城镇低效用地，探索出一条让群众受益的城市化道路。”多位专家在接受人民网采访时表示，不同于过去面向农田和闲置地块的新增用地开发，本次将针对过去沉寂的城中村、老旧小区等存量用地展开创新盘活，为基层社会治理注入新活力。

因地制宜开发老旧用地

对低效用地进行再开发，各地也在积极进行探索。从实践效果来看，山东青岛连续开发利用土地3万余亩、落地项目146个；广东省自2009年起开展旧城镇、旧厂房、旧村庄（“三旧”）改造，全省累计纳入“三旧”范围的土地面积281.4万亩；厦门通过“金包银”工程探索出就地城市化的“旧村改造”模式。

众多高效、可持续的实践项目，为我国的低效用地再开发积累了宝贵经验。

老城更新引领绿色发展。作为东北老工业基地的沈阳，是我国铸铜铸铁的“主力军”。然而，曾经遍布城区的化工厂和大烟囱，使沈阳陷入严重的空气质量及生态治理问题。如今，通过将中国绿发等新能源产业引入城建，结合工厂搬迁、减排等一系列再开发措施，推动了沈阳从工业文明时代装备制造的“优秀生”蝶变为生态文明时代绿色低碳高质量发展的“模范生”。

“在政策落地过程中，存在规划协同性不够、低效用地退出机制不健全、利益协调机制不完善、历史遗留问题处理难度大等问题。”国家发改委国土开发与地区经济研究所研究员、国土规划研究室主任黄征学表示，目前的低效用地再开发政策在实施过程中仍然存在不少问题，老旧地区改造工作需探索更符合群众需求的落实方式。

如何在地方政策规划、原有住房拆迁、社区居民服务等方面进行改善，一直是备受关注的话题。“在加强各类规划衔接的同时，需强化协同，完善低效用地退出机制和利益协调机制。”黄征学表示，要构建土地全生命周期管理新机制，分类、分阶段处理历史遗留问题，推进多方式、多主体、多业态供地，改善城中村面貌，提高土地节约集约利用水平。

提高土地集约利用水平

在深入调研与实地考察后，自然资源部扩展规划了包括北京、上海、成都等43个试点城市，积极探索低效用地再开发工作的部署与实施。

业内专家表示，现有土地管理政策多是以农田或闲置土地开发的新增建设用地为主的，针对存量建设用地盘活利用的土地和规划政策体系尚未形成。针对这种转变，本次试点将对土地供应方式、地价政策工具和存量资源转换利用机制做出相应调整。

低效用地的供应方式也将在众多试点城市进行扩展，例如鼓励原土地使用权人改造开发，实施旧村居改农家乐、旧城镇改度假小镇等；完善存量用地的地价政策、因地制宜公示地价，在市场估价的基础上对改造用地进行公开定价；建立竞争性准入机制，在公开网站对“城中村”等改造项目展开项目竞争性磋商，遴选符合开发需求的合作单位。

黄征学表示，《通知》聚焦低效用地再开发中的矛盾和问题，结合土地利用未来的发展方向，在规划统筹、收储资金筹措、混合用地供应、地价款确定方式、土地增值收益分享、存量建筑用途转换等方面都提出探索要求，对调动各类主体参与存量建设用地开发、提高土地节约集约利用水平、推动城乡发展从增量依赖转向存量挖潜等方面都具有重要意义。

重视“零星用地”与腾退工作

“零星用地”是指低效用地周边的边角地、插花地等分散性区域，整合开发“零星用地”，将推动构建更高效、可持续的土地利用方式。通过建设创新创业、教育科研、休闲商业等用地，“零星用地”整合将成为完善城市空间与功能的附属地块。在此基础上，建设公园绿地、停车场、社区服务中心等为公共利益开发的用地，允许以成片开发方式实施征收，建设出一条可持续的再开发道路。

为探索低效用地再开发，旧商铺、城中村等低效用地的腾退拆迁也是必要工作。对此，黄征学表示，为平衡好再开发和城市历史文化之间的关系，需要强化历史文化名城保护发展规划和城中村改造片区规划或设计方案的衔接，明确改造的范围、改造的内容和改造的方案，同时，结合改造地自身实际，注入更多历史文化元素。

在尊重城市历史文化的基础上，《通知》对拆迁、腾退住房的收益分享机制进行了完善。旧城改造过程中将探索完善土地增值收益分享机制，完善原土地权利人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。在政策实施过程中，将更重视拆迁房屋的估价及原使用权人补偿，并探索产权调换等实物补偿的方式。

“在推动全国低效用地再开发的过程中，保障发展空间和促进城乡内涵式发展的同时，也应尽量减少耕地和生态用地的占用，维护国家粮食安全和生态安全。”黄征学说。（杨易嘉对本文亦有贡献）