深思｜日本强推福岛核污染水排海在即，抗议之外还能做什么？

当地时间2023年5月31日，日本福岛第一核电站核废水储存罐。

福岛第一核电站事故已过去12年，善后处理仍步履维艰，备受关注的核污染水与日俱增，在反对、担忧、理解、支持等嘈杂声中，超过134万吨经过处理的核污染水即将倾泻进入太平洋。日本方面8月初传出消息，日本首相岸田文雄本月访美之后将召开阁僚会议，最终敲定福岛核污染水排海的日期，启动时间预计在8月下旬至9月上旬之间。

当地时间2023年5月26日，日本福岛县双叶郡大熊町，东京电力公司的福岛第一核电站里的水箱中装有处理过的水。视觉中国 图

面对来自国内外的压力，日本一再强调自身努力沟通的姿态。据日本广播协会（NHK）报道，岸田文雄8月7日与福岛县渔业协同组合联合会会长野崎哲也会谈后表示，正在逐步加深与渔业从业者的信赖关系。野崎哲也8日对首相所言表示，“不知道如何理解”，并再次表达反对立场。

当地时间2023年7月14日，日本福岛县双叶町，一条用于输水的蓝色管道，这是将经过处理的核废水从福岛第一核电站排放到大海的设施的一部分。

8月8日在维也纳举行的《核不扩散条约》审议大会筹备委员会上，美国、英国、新西兰、澳大利亚及韩国基于国际原子能机构（IAEA）的评估报告，对日方的排海计划表示理解或接受。中国依然表达反对意见，敦促日方不要强行释放核污染水。多家日媒以“只有中国反对”为题进行渲染，并援引所谓日本政府人士消息声称日方多次提出磋商和讨论要求，遭中方拒绝。

就中日双方是否就排海安全性的说明进行了沟通，中国外交部发言人9日表示，中国、俄罗斯基于科学技术和核安全国际良好实践，向日方提出三份联合技术问题单，对日方排海方案提出质疑。两年多来，日方无视各方合理关切和反对，强推排海计划。

核污染水入海进入倒计时，同时日本已决定大规模重启核电，当年福岛核事故的痕迹正被快速抹去，但遗留的一系列问题无法被忽视。通过外交途径表达合理关切之外，如何利用法律与科学应对，又如何穿透纷纷扰扰直视各方的政治与外交动机，值得思考。

当地时间2023年7月14日，日本福岛县双叶镇，由东京电力公司控股公司（也称东电）运营的福岛第一核电站内，人们正在工作。视觉中国 图

阻断排污的法律挑战

今夏，联合国人权理事会第53届会议审核日本国别人权审议报告时，中国代表连续在6月和7月的会议上发言敦促日本停止核污染水排海计划。韩国最大在野党共同民主党8月9日决定向联合国人权理事会提交请愿书，要求阻止日本福岛核电站核污染水排海。尽管此举对日方造成了不小的国际舆论压力，却难以对日方排海计划造成实际的阻力，能否通过法律途径阻止日本排放核污染水，成为破解困境的另一潜在路径。

太平洋岛国曾呼吁通过《联合国海洋法公约》《伦敦倾废公约》等框架进一步讨论日本核污染水排海计划。上海交通大学凯原法学院副研究员刘丹对澎湃新闻（www.thepaper.cn）指出，《伦敦倾废公约》对于“倾倒”的定义是在船上或其他海上构造物上倾倒核废料等污染物，而日本修了一条海底隧道将核污染水排海，实际上是在规避国际公约。而《联合国海洋法公约》的第十二部分仍然为海洋环境保护包括核污染水排海问题，提供了原则性的规范。

日本是《联合国海洋法公约》的缔约国，公约第192条规定，各缔约国有保护保全海洋环境的义务；第194条第3款规定应防止从陆地排放有毒有害物质，向海洋排放含有放射性物质的核污染水。2022年2月，日本律师联合会曾向日本政府提交意见书，对排海计划表示反对，并建议考虑其他处理方式。作为日本全国性的律师组织，向政府传递了法律界的呼声。然而，日本政府对意见书的回应和联合会就此事的后续沟通却未公开，日本律师联合会8月1日对澎湃新闻表示拒绝回答相关问题，称对此事的立场已全部在意见书中写明。

根据《联合国海洋法公约》规定，各国可以向国际海洋法法庭申请禁制令来阻止核污染水排放计划，但目前为止未有任何国家提起诉讼。大连海事大学法学院教授、黄渤海研究院执行院长张晏瑲对澎湃新闻表示，尽管日本核污染水排海计划涉嫌违反多项国际义务，但是若想有效制止核污染水排海计划，必须能够证明日本违反了《联合国海洋法公约》所规定的实体性义务。为此需要承担较为沉重的实体证明责任，从已有先例来看，当事国很难通过一己之力达到举证责任的要求。现阶段依靠国际法阻止日本核污染水排海存在一定的困难。

若要证实日本违反上述实体性义务，需有证据表明经过处理的核污染水排海后对海洋环境、生态与人类健康有害，且存在因果关系。但在实际排海之前，国际原子能机构（IAEA） 应日本邀请对核污染水排海计划进行审查后表示，“总体符合国际安全标准”，而目前缺乏第三方公正科学机构的验证和评估数据。

不过，刘丹认为这不意味着束手无策，仲裁和诉讼仍然是可以采取的手段。就仲裁来说，相对比较好突破程序障碍的是《联合国海洋法公约》附件七仲裁。

就诉讼来说，国际法院的管辖权包括诉讼管辖权和咨询管辖权，咨询管辖权在通过司法途径和平解决国际争端方面发挥着重要作用，由适当的主体国际法院提交咨询案的可行性比较高。这类案件提起的主体是国际组织而非国家，但是国家可以推动联合国组织来提出，比如太平洋岛国就通过在联合国做工作的方式，成功推动国际法院就各国应对气候变化的法律责任发表咨询意见。

联合国大会（UNGA）3月29日通过决议，要求国际法院就各国在气候变化方面的法律义务发表咨询意见。8位来自太平洋岛国的法学院学生于2019年成立了“太平洋岛国学生为气候变化而斗争”（PISFCC）的组织，他们希望各国采取行动应对气候危机，并将相关提案发给诸多太平洋岛国政府，得到了瓦努阿图的积极反馈。随后，由瓦努阿图的领导人牵头，向联合国提交决议，呼吁联合国国际法院（ICJ）发表咨询意见，表明各国政府应对气候危机的法律责任。联合国大会通过决议后，国际法院大约需要18个月的时间来发表咨询意见，在此期间各国可以提出意见。

虽然国际法院就气候危机发表咨询意见不具有法律约束力，但具有足够的权威性，可为气候损失和损害基金的运作方式、今后的气候谈判以及世界各地的气候诉讼提供可靠的依据，并加强气候脆弱国家在国际谈判中的地位。这或许可以作为日本核污染水排海事件的法律应对之策。

“从公信力和权威性而言，提交咨询管辖案的方式更佳。”刘丹认为，我们可以通过推动联合国大会、国际海事组织或世界卫生组织来向国际法院提案，推动国际法院发表咨询意见。中国是联合国常任理事国，也一直连任国际海事组织A类理事国，推动这些组织提案具有优势。不过，无论是通过《联合国海洋法公约》附件七仲裁还是提起咨询管辖案，其中的一大困难是如何证明损害结果和核污染水排海之间的因果关系，而且裁定往往不具有很强的约束力，需要当事国自愿执行或遵守。

张晏瑲也认为，可以通过提请国际法院发表咨询意见的方式来应对。国际法院的咨询意见本身虽不具有法律约束力，但是将有效支持国际诉讼和仲裁，重要观点可被法庭采纳并作为法庭论证的重要依据，从而大大降低此后对日追责的不确定性。

官方之外，已有民间力量寻求通过法律途径阻止日方排海计划。韩国釜山环境运动联合会于今年4月在釜山地方法院对日本东京电力公司提起法律诉讼，该联合会表示：“根据韩国民法第217条规定，韩国市民团体有权要求禁止东京电力公司把核污染水排入大海。”对此，张晏瑲表示，排海计划不仅涉及东京电力公司，还涉及日本政府，因此韩国市民团体在当地提起的诉讼不论结果如何，对排海计划产生实质影响的可能性微乎其微。

暗中的外交角力

就法律手段而言，太平洋岛国在气候变化问题上取得了进展，对太平洋生态环境深感担忧的他们，是否可在福岛核污染水排海问题上借鉴过往成功经验，或者与其他国家合作应对，这被一些环境活动人士和法律人士视为潜在方案。

今年1月，日本宣布预计在春夏之际排放核污染水，随后由18个国家组成的太平洋岛国论坛（PIF）发声明，敦促日本推迟排海计划。该论坛秘书长亨利·普那作为库克群岛人，在一场直播会议上表示：“我们地区坚定地要求各方在确认（核污染水排海）安全之前，不得进行排放。”我们必须阻止任何导致我们再次遭受重大核污染灾难的行动。”

日方的排海计划可能对环太平洋区域经济所依赖的渔场产生重大影响，世界上多达一半的金枪鱼产自这些渔场。而且这不仅是经济问题，还是“核遗留问题”。自二战结束以来，太平洋一直被用作核武试验和核废料倾倒的场所。美国在20世纪40和50年代在马绍尔群岛上进行了大规模核试验，马绍尔群岛还在就持久的健康和环境影响要求华盛顿提供更多赔偿。此外，上世纪60年代至90年代，法国在法属玻利尼西亚群岛进行核试验。1985年，13个南太平洋国家历经多年协商后，在库克群岛的拉罗汤加岛签署了《南太平洋无核区条约》。

但是，太平洋岛国论坛各成员国内部对日本核污染水排海的看法和立场并不一致。尤其是日本政府和国际原子能机构利用各种机会游说，向这些国家解释排海计划的所谓安全性。IAEA于7月初发布评估报告后，该机构总干事格罗西先后走访韩国、新西兰和库克群岛，试图缓解这些国家对于日方计划的忧虑。

新西兰和澳大利亚都是太平洋岛国论坛的成员，对福岛核污染水排海持理解立场。新西兰外长马胡塔7月10日与格罗西会面后表示，信任IAEA做出的安全评估，并要求太平洋地区继续就福岛核污染水排海问题进行有意义的接触。澳大利亚外交部也发声明，对IAEA报告表示欢迎。而斐济坚持反对意见，该国内政和移民部长蒂科杜阿杜阿6月出席国际会议时，直面日本官员说：“日本说核污染水安全，为什么自己不留着？”

日本政府一直在对太平洋国家“做工作”。今年2月，日本首相与访日的库克群岛总理马克·布朗举行会谈，就福岛核污染水事件交换意见。次月，日本外相林芳正访问库克群岛，邀请作为太平洋岛国论坛2023年轮值主席的马克·布朗参加5月举行的G7广岛峰会。美联社分析称，日本近年来一直在加强与太平洋论坛18个国家的安全和经济联系，部分原因是为了对抗周边大国在太平洋岛国地区日益增长的影响力。

据新西兰国家广播电台（RNZ）报道，马克·布朗7月表示，处理后的核废水排放到太平洋中不会违反《拉罗通加条约》，因为它是受控排放而不是倾倒。 “（但日方）需要向我们证明入海的物质是安全的，不会损害海洋环境的方方面面。”当被问及安全性是否已经得到证实时，他说：“没有，因为排海还没开始。”尽管给出了否定的回答，但马克·布朗透露的立场是模糊的。

多年来，日本在医疗、防灾、气候变化方面对太平洋岛国进行支援，包括无偿资金、借款和技术支持。自1997年以来，日本每3年主办一次太平洋岛国峰会（PALM），尤其是2015年和2018年峰会的举办地都选择在福岛县，2015年峰会的口号为“从福岛磐城到太平洋的誓言，共创繁荣未来”，向太平洋岛国传递福岛县与它们利益相联结的信号。

实际上，韩国方面曾探寻与太平洋岛国携手的可能性。据韩国《中央日报》报道，今年6月，韩国最大在野党共同民主党表示，将向太平洋岛国论坛的成员国发函，邀请其与该党合作，对日方的排海计划表示反对。韩国外交部则抨击共同民主党的行为，称其“无视IAEA在内的国际社会的努力”，“不尊重行政机关的固有权力”。如今，韩国政府的态度已经鲜明地区分于在野党和多数民意。

当地时间2023年6月21日，韩国首尔，在国会召开的议员总会上，韩国共同民主党党首李在明和议员们高喊反对福岛核电站的核污水排放入海的口号：“全体国民都反对将福岛核电站的核污染水排入海洋！”视觉中国 图

随着排海日期临近，韩国在野党和市民团体频频举行大规模集会，抗议日本的决策。民调机构盖洛普6月30日发布一项民调，当问及“是否担心福岛核污染水排海污染韩国海域和水产品”时，有八成韩国受访者表示担心。但是韩国政府的表态却在一步步向日方靠近，5月派团赴日考察后初步认定，经净化的核污染水现已无超标核素。在此基础上韩方声称，排海是最现实的处置方法，并表示排海日期应由当事国（日本）定夺，相关问题不是（韩日）两国政府磋商的正式议题。

当地时间2023年8月12日，韩国首尔，韩国抗议者参加了一场集会，反对日本政府计划将受损的福岛核电站的放射性废水排放到太平洋。

韩国对于核污染水排海“逆来顺受”的态度，如果置于尹锡悦政府对日政策发生转换、着力加强与日美三边合作的背景之下，则不足为奇。美国对于核污染水问题的态度早已明晰，2021年9月已经解除对日本食品的进口限制，今年7月对IAEA的报告表示欢迎，称“日本积极与IAEA协调其计划，推进基于科学和透明的程序”。

“日本决定将福岛核污染水排海本身就不单纯是个科学问题。”上海外国语大学日本研究中心主任廉德瑰对澎湃新闻分析称，日方做出这样的决定，除了核污染水继续储存的成本较高之外，实际也利用了国际形势，尤其是美国拉拢日本在中美之间“站队”，美国乃至西方舆论对此事件置若罔闻。可以看出美欧舆论的虚伪，他们一方面利用对其有利的环境问题来打压中国，而在涉及海洋环境和人类健康的问题上却将政治站队放在第一位，不顾科学和道义，韩国政府也追随表示理解日方决策。

与此同时，中国一直秉持着对核污染水排海的明确反对态度，要求日方务必慎重处置。8月5日，中国常驻维也纳联合国和其他国际组织代表团网站发布 《关于日本福岛第一核电站事故核污染水处置问题的工作文件》，向日方列出9条对于此事的质疑。

摆脱灾难阴影的另一重意图

“核”在美日同盟中扮演着特殊的角色，日本依赖于美国的“核保护伞”，两国的核合作分别在军事和民用领域展开，福岛第一核电站就是上世纪60年代日本利用美国民用核技术的首个项目，美日政府共同制造了核电“绝对安全”的神话，促使日本核电事业快速起步。福岛核事故发生后，日美就共同处理核事故以及灾后重建等达成了合作协议。

中国社会科学院荣誉学部委员、日本研究所研究员冯昭奎在《日本学刊》上撰文指出，日本早期核电站（特别是发生事故的福岛机组）选址过度拘泥于美国设计标准和成本因素，“多业主”核电体制分散了核电专业力量，在后处理工厂运行中只顾降低成本而忽视安全要求等。可以认为，这与战后日本核电技术发展的主要特征及路径缺陷存在着必然的联系。

12年来日本竭力驱散福岛核事故的阴影，也在为核电发展扫除障碍。事故发生前，日本全境54个核反应堆有36个正在运营，事故发生后一度出现日本全国反应堆全面停运的情况，国内反核呼声高涨。时间冲淡了人们的记忆，日本民众对于核电的态度在12年间逐渐发生变化。全日本新闻网（ANN）今年3月的民调显示，49%的受访者赞成活用核电，34%表示反对。舆论压力减轻，日本加速重返核电的步伐。截至7月，全日本有6座核电站的11个反应堆重新启动，包括有近50年历史的日本最老核电站高滨核电站。

重启核电被日本视为解决能源问题的迫切需求，加之气候变化议题推动核电成为能源低碳转型的现实选择之一。2022年8月，日本首相岸田文雄首次发出核能政策逆转的信号，就今后的核能政策提出一系列方针，2023年夏季之后使核电机组重启数量从目前的10个增加到17个，并考虑进一步延长核电机组的运营时间。“核电是绿色能源的说法不诚实，我们忘记福岛核事故了吗？”日本原子力资料情报室事务局长松久保肇以此为题撰文，警示人们勿忘灾难的教训。

舆论相对“沉默”的欧美国家，实际上对此类事件也有前车之鉴。英国开放大学环境专业讲师莱斯利·马邦对澎湃新闻表示，欧洲和北美在理解和应对海洋污染事件的社会和文化影响方面具有特别的经验。在欧洲，斯堪的纳维亚北部土著民曾长期应对切尔诺贝利事故的影响。美国的渔业社区在应对大型石油泄漏的影响方面也有丰富的经验。这些案例中一些应对措施可以适用于日本，包括如何监控鱼类活动、为渔民提供何种支持，而不是简单地发放补偿金。

可以预见，福岛核污染水排海计划一旦正式实施，将开糟糕的先河。刘丹提出，由于现有公约签订的时间都比较久远，对于当前的核排污安全性问题有难以企及的部分，是否有可能考虑就福岛核污染水排海事件制定一个“福岛公约”，专门针对核污染水、核废料处置、紧急事态时核电站安全运营、核事故核损害跨国赔偿等问题设立规定。