以“五个统筹”协力城市更新

本文转自：解放日报

以“五个统筹”协力城市更新

万勇

长远来看，要把城市更新与海绵城市、韧性城市、智慧城市、公园城市建设结合起来，与打造适老化宜居环境和儿童友好型城市结合起来，实现数字化、绿色化转型；与完善公共服务结合起来，与“15分钟社区生活圈”建设结合起来，与提升基层治理效能结合起来，通过党建引领，打通“最后一公里”

■万勇

2024年新年伊始，上海市举行全市城市更新推进大会。会议强调，坚持以城市总规为统领，加强更新任务、更新模式、更新资源、更新政策、更新力量的统筹，全力推动城市更新工作取得新的更大进展，奋力谱写人民城市建设新篇章。

任务

城市更新作为中国式现代化的重要路径，不仅体现在总体战略目标上，还体现在一个个具体行动的组织实施上；不仅要实现物质空间环境的改善，还要实现社会、经济、文化、治理等多维目标。

宏观上，要把城市更新作为实施城市总规的重要抓手，围绕“五个中心”和“四大功能”，优化空间布局、改善人居环境、增强安全韧性、激发城市活力，实现高质量发展、高品质生活、高效能治理；把城市更新与长三角一体化发展、上海大都市圈建设结合起来，更好形成一体化的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈。

微观上，要把城市更新与推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”结合起来，同步计划、同步落实；与保民生、促发展、提品质、彰人文等多个向度的具体实践结合起来，统筹实施人居环境品质提升、产业园区提质增效、商业商务活力再造、公共空间设施优化、历史风貌魅力重塑、综合区域整体焕新“六大行动”。

长远来看，要把城市更新与海绵城市、韧性城市、智慧城市、公园城市建设结合起来，与打造适老化宜居环境和儿童友好型城市结合起来，实现数字化、绿色化转型；与完善公共服务结合起来，与“15分钟社区生活圈”建设结合起来，与提升基层治理效能结合起来，通过党建引领，打通“最后一公里”。

模式

一方面，深入探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，找到群众接受意愿、市场参与动力、财政承受程度的平衡点，注重技术逻辑、市场逻辑、治理逻辑的有机统一。

另一方面，贯通资源、资信、资产、资金，减少城市更新项目的交易成本、时间成本、商务成本，统筹考虑投资成本、运营效益、收益分配、公益性贡献和实施路径，构建政府和市场成本共担、利益共享模式，推动实现区域平衡、综合平衡、动态平衡。

具体而言，按照“留改拆”的顺序，以“保护优先、少拆多改”为原则，研究确定保护、保留、整治、改建、拆除、重建（含复建和新建）等更新措施，灵活运用疏解、腾挪、置换、租赁等更新路径，综合采取保护传承、整治改善、改造提升、再开发和微改造等更新方式。

零星旧里改造可灵活采用征收、拆除重建、内部设施改造升级等方式；不成套职工住宅改造主要采用拆除重建等方式，坚持品质标准，提升整体效能；城中村改造可统筹推进项目整体改造、实施规划拔点、环境综合整治，探索实施拆整结合方式。

不成套里弄、公寓、花园住宅更新可采用申请式腾退、协议置换、征收等方式，提升居民居住品质；风貌保护区域更新可视情况统筹运用自主更新、产权（使用权）归集、征收等方式，探索差异化政策。

老旧工业区更新可综合运用政府收储、自主更新、联合更新等方式，鼓励产业园区“二转二”，推进“工业上楼”；老旧商业商务区更新可通过产权和使用权归集进行自主更新，或引入高水平经营主体开展合作更新。

总体上，要针对人群特征和建成环境现状，分析人群的留与迁、房屋的留与拆、功能的变与不变、产权的调整与不调整等关键要素以及二元之间的“中间态”特征，进行灵活的要素组合和资源配置，因势利导、因地制宜、因情施策、因物施用，形成百花齐放的多样性更新局面。

资源

要统筹联动全市资源，建立统一规划、统筹使用、跨界跨区联动的资源统筹机制，向存量要功能、向集约要空间、向更新要效益，实现功能互补、产业延伸和服务配套，提升空间承载力，提高内涵式发展水平。

一是拓展资金渠道。坚持开源节流、降本增效，加大城市更新项目财政支持力度，支持金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，鼓励社会资本成立城市更新基金，探索与城市更新高质量发展模式相适应的税收配套政策，鼓励物业权利人自主更新和居民出资参与微更新。

二是优配土地资源。以节约集约利用土地为导向，构建与“收储供”并行的土地资源配置方式。同时，建立土地资源池，统筹调配使用，重点困难项目可与资源地块捆绑实施统筹开发。

三是复合空间资源。比如，统筹公建空间、滨水空间、道路空间、绿化空间、地下空间等五大公共空间资源，充分开发利用地下空间资源；鼓励将居住、研发、办公、商业和公共服务等功能在不影响相邻功能前提下复合设置，建设宜居宜业的生活社区。

四是高效配置人才、技术、数据等要素资源。特别是，应尊重城市更新规律，进一步发挥专家委员会及责任规划师、责任建筑师和责任评估师等专业技术力量的作用，强化专业技术保障和科技支撑。

五是对接区域资源。加快建立中心城区与“五个新城”对接机制，强化中心城区的服务辐射、溢出带动作用，在大居建设管理、公共服务配套、创新成果转移转化等方面建立双赢机制。同时，衔接长三角一体化发展和上海大都市圈建设，统筹城市功能的整体布局与要素资源的配置联动。

政策

要着眼突破裉节难题，加快形成务实管用的操作经验，推动政策体系不断完善。比如，积极总结主题教育活动中形成的课题联动、同题共答等协作经验，多角度、多层级协同优化城市更新政策、机制，强化城市更新工作的系统性、整体性、针对性和可操作性。

第一，针对城市更新不同类型工作，建立规划、土地、房屋、财政、税收、金融等联动支持政策体系，完善审批流程和标准规范，建立城市更新政策工具箱。

第二，增强规划管理适应性，科学论证用地性质转变、跨街坊平衡建筑量、与周边零星地块整合开发等的可行性，探索功能复合和用途弹性转换新模式，创新融合用地政策。

第三，推动城市更新技术标准创新，注重加强行业管理部门综合协同，统筹研究确定解决方案，推动消防、抗震、绿化、交通、文保、绿色、智能、数字等专业技术论证机制和标准创新。

第四，建立项目快速审批流程，推动多环节并联实施，压缩审批时间。在更新方案编制中，同步开展图则更新、意见征询、公示等相关工作。

第五，强化保护传承，压实文物建筑和历史建筑所有者、管理者、使用者的保护修缮责任。坚持“以用促保”，加大文物建筑和历史建筑开放力度，探索活化利用的方式路径。

第六，强化金融和财税支持，研究通过资金补助、项目贴息、资本金注入等多种方式支持城市更新项目，支持城市更新主体综合运用债券、基金、银团贷款等多种方式融资，创新居民利用住房公积金购买更新改造房屋，深化细化与城市更新相适应的税费政策操作指引。

力量

要着眼系统治理，加强更新力量统筹，形成政府引导、市场运作、公众参与的城市更新格局，合力打造彰显城市特色、体现国际水准、经得起历史检验的更新项目。

特别是，要注重完善多元主体全过程、实质性、高效率的参与机制，充分考虑自上而下的要求、自下而上的诉求，协调政府、原权利人、市场主体等相关各方的意愿和诉求，打造多元合作、共同缔造模式。

城市更新是事关全局和长远的大事，是事关群众切身利益的好事，必须加强党的领导，抓好组织实施，确保取得实效。政府部门应加强计划编制、政策完善、规划实施和组织协调，搞好服务保障。同时，加强人大、政协对城市更新工作的监督，推动公开透明、规范有序。

市民是城市更新的参与者、受益者。在城市更新中要广泛听取人民群众的意见建议，践行全过程人民民主，开展“阳光更新”。同时，鼓励社会资本参与更新，更好引入具有开发运营经验、产业发展资源的优质企业，支持经营主体通过与物业权利人股权合作、委托经营、协议转让等方式参与更新。

要充分发挥国企的重要作用。比如，推进市区两级城市更新统筹平台深化合作，进一步发挥平台在资金筹措、建设运营、市场推广中的作用；盘活国企存量资源，优先支持腾挪空间小、资金平衡难的更新项目。

要善于调动各方面的积极性、主动性、创造性，“见物见人见精神”，集聚促进城市更新发展的正能量。比如，建立专业技术团队负责制，强化专业技术力量保障，贯穿策划、规划、建设、管理、运维的全周期；坚持协调协同，从“要我做”变为“我要做”“一起做”，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。

归根结底，实施城市更新行动，是加快转变超大城市发展方式的重要举措。要围绕中心大局和重点任务，整合、挖掘各方面资源，加强系统性、集成性政策创新，激发新活力、展现新气象，为上海加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市提供有力支撑。

（作者为上海社会科学院城市与房地产研究中心主任、研究员、教授级高级规划师）