土耳其的“地震外交”：缓和了与西方关系，也添了新难题

2023年2月18日，土耳其安泰普省、卡赫拉曼马拉什，地震后的生活。

2023年2月6日，土耳其南部接连发生7.8级和7.6级大地震，埃尔多安称这是土耳其共和国的“世纪灾难”。目前，地震已经造成四万多人遇难。除了严重的人道主义危机，地震也深刻影响了土耳其的对外关系。

此前，土耳其与西方正经历一场“外交地震”：瑞典和芬兰加入北约受阻和焚烧《古兰经》事件严重冲击土耳其与欧洲的关系，西方九国发布旅行警告，宣布关闭驻土领事馆；土耳其也毫不让步，指责西方对其发动“心理战”，蓄意干涉其内政。双方关系由此降到冰点。然而，地震发生后，之前与土耳其矛盾不断的国家纷纷捐弃前嫌，解囊相助。同时，土耳其也放下与多国的外交纷争，向国际社会发出援助申请，并以此为契机改善周边环境。

这场“地震外交”让人们看到了人类命运共同体的深层力量：人类在大自然面前的脆弱性和超越国界、族群和文化的普遍同理心。此外，在土耳其大选背景下，本次地震也为人们分析“救灾外交在多大程度上影响国际关系”提供了一个样本。

受灾国有时为何会将国际援助拒之门外？

国际救灾合作是一种双向互动，援助国可以主动提出对受灾国进行援助，受灾国也可以主动呼吁国际社会提供援助。但是，只有在双方都有主动性的前提下，救灾合作才能实现良好效果。如果双方能够以救灾合作为契机实现国家间关系的正常化、增强国家间的互信，甚至孵化“高级政治”领域的合作，那么这样的互动过程便可以称为“救灾外交”（如在地震、饥荒、气候、水灾、卫生等领域的救灾外交）。由于自然灾害的突发性和救援的急迫性，国际救灾合作必然要超越传统外交的既定程序，并为敌对双方的“创造性接触”和“创造性介入”提供机会。

在救灾外交的案例中，土耳其与希腊的“地震外交”可称经典。1999年8月17日，土耳其伊斯坦布尔东部的伊兹米特湾发生里氏7.4级大地震，造成1.7万人死亡。灾难发生后，土耳其政府陷入被动，在最初的24小时内没有开展有效的救援行动。土耳其军队只关心海军基地的军事人员，也没有投入到拯救平民的工作中。希腊抓住机会迅速向土耳其伸出援手，其红十字会和大批志愿者组织率先加入救援队伍，这一行动得到希腊高层的鼓励和土耳其媒体的广泛关注。两国以这次“地震外交”为契机，迅速软化了陷入僵局的双边关系。2001年土希两国决定联合申办2008年欧洲杯主办权；2002年希腊表示支持土耳其在未来加入欧盟。

然而，受灾国是否会寻求或接受国际援助通常受多种因素影响。例如，自然灾害有可能暴露受灾国本身的弱点和缺陷，致使其拒绝国际合作。大致而言，对于国际社会释放的援助信号，受灾国的选择可分为三类：全盘接受、部分接受和不予理会。其中，导致受灾国对国际援助持负面态度的因素包括：

第一，排外的民族主义情绪、意识形态斗争和政党政治的掣肘等，当然也不排除自然灾害导致受灾国行政机构瘫痪，效率低下，无力协调国际力量开展有组织的救灾合作。例如，1999年的大地震也深刻反映了土耳其在救灾合作上的干扰因素。地震发生后，许多国家向土耳其派遣专业团队，捐赠医疗用品，但这些赈灾努力很少得到官方的配合。不少外国援助被滞留在海关，极端民族主义的卫生部长奥斯曼·杜尔穆什（Osman Durmuş）甚至阻止外国援助入境，声称“真正的土耳其人”不需要外国人的输血。同样基于狭隘民族主义的考虑，这位卫生部长还拒绝了邻国亚美尼亚的援助提议。

第二，由于政治互信的缺席，受灾国担心援助国将救灾合作当作借机渔利、借题发挥、窃取机密、政治渗透的工具。在这种背景下，援助国的“好意”有可能被解读为“阴谋诡计”。2003年12月26日伊朗东南部发生里氏6.3级地震，造成重大人员伤亡，国际社会很快伸出友谊之手，世界各国的救援工作组先后进驻伊朗，但是以色列的援助却遭到了拒绝。2011年10月23日土耳其东南部地区发生里氏7.3级地震，土耳其同样拒绝了以色列提供援助的请求，原因是其拒绝就击沉土耳其人道主义救援船做出正式的道歉和赔偿。2012年8月11日伊朗西北部连续发生两次地震，伊朗拒绝了美国、瑞士和俄罗斯发出的援助意向，称要依靠国内资源完成救援工作。在本次大地震之后，叙利亚同样拒绝了以色列的人道主义援助。

第三，领导人出于维持国家形象的心理因素，也可能拒绝向国际社会寻求援助。2021年7月土耳其遭遇森林大火，蔓延到多个省份，爱琴海和地中海诸多度假胜地漫天烟尘。大火发生后，数以百万计的社交账户以“#救救土耳其”主题发表推文，呼吁国际援助。还有不少民众指责当局在灾害发生后拒绝希腊等西方国家的援助建议。对此，埃尔多安以“强大的土耳其”作为回应，指责“救救土耳其”运动是美欧的“阴谋诡计”，旨在动摇土耳其的国家形象。在民众的压力之下，土耳其最终接受了西班牙、克罗地亚、俄罗斯、伊朗、乌克兰和阿塞拜疆的援助建议，但拒绝了以色列的援助，理由是土耳其已经接受了“满足其需求的援助”。

大灾、大选、外交需求，土耳其积极推动“地震外交”

从上述事例可以看出，土耳其高涨的民族主义情绪、两极分化的国内政治以及埃尔多安总统的强势个性不利于国际救灾合作的开展。然而，本次“2·6地震”发生后，土耳其政府宣布进入紧急状态，并首次正式寻求国际援助。同时，土耳其各政治势力也没有在国际救灾合作上设置障碍，基本上采取了“来者不拒”的态度。根据土耳其外交部的统计，到2月18日全球共有102个国家和地区向土耳其提供了人道主义援助，其中88个国家和地区的救援人员参与了搜救行动。同样是面对自然灾害，土耳其这次为何选择“坦然地”接受世界各国的人道主义援助？

第一，本次震灾的严重性超出了土耳其自身的应对能力，客观上需要与国际社会合作开展救援行动。“震级高”、“震源浅”和“双强震”是本次地震的主要特点。本次大地震属于“双强主震”，在100公里范围内和相距不到10个小时的时间里，两场强震（震级分别为7.8级和7.6级、震源分别为18公里和12公里）在土耳其南部相继爆发。除了遭受重创的卡赫拉曼马拉什之外，地震波及十余个省份，超过1300万人受到影响。不仅如此，本次地震救援难度极高，灾区地形复杂、气候严寒、道路崎岖，不利于当局在“黄金72小时”内施救。面对这种客观情况，寻求国际救援、增加救援的效率是理性的选择。

第二，在大选背景下，灾难救援考验执政党的危机处理能力，如果处理不善，有可能演化为政治危机，削弱执政党的支持率。2023年是土耳其共和国的建国百年，也是总统和议会大选之年，各党派已经为此进行了长期的筹备。各反对党虽然组建了“六党联盟”，但无法形成对执政党正发党的压倒性优势。在此背景下，通过炒作政府的决策失误来积累筹码，成为各反对党的普遍策略。由于赈灾、救灾和灾后重建被视为政府的基本职责，在多党竞争体制下，执政党的正常发挥通常被视为“分内之举”，而不足之处将被渲染和放大。埃尔多安深知，本次救灾行动机遇与挑战共存。一方面，受灾民众需要强有力的领导人带领其走出困境；但如果救灾不力，正发党的政治前途也将受到影响。事实上，正是1999年联合政府的救灾不力为正发党在2002年上台提供了机遇。因此，历史的经验和教训使埃尔多安意识到，寻求救灾合作是合乎正发党政治前途的选择。

第三，土耳其需要广泛的国际支持以展现其外交成果和国家威望。土耳其奉行“积极进取的人道主义外交”，主要强调两大原则，即行动主义和人道主义。其中，人道主义外交主要表现为全球范围内的人道主义援助和对叙利亚难民的救助，强调国家的软实力建设。2016年首次世界人道主义峰会在伊斯坦布尔举行，表明土耳其对人道主义外交的重视。根据土耳其外交部的说法，以人均人道主义支出与人均国民收入相比计算，土耳其是世界上“最慷慨的国家”。本次地震发生后，有100多个国家对土耳其的援助请求做出积极响应，许多非洲贫困国家也伸出援手。对此，SETA基金会外交政策研究主任穆希丁·阿塔曼（Muhittin Ataman）指出，国际社会的援助彰显了土耳其“人道主义外交”的影响，土耳其在帮助他国时虽不求回报，但在必要时这些援助将成为“事实上的力量”。

“地震外交”产生积极效果但也存在变数

友好国家、敌对国家和普通国家之间都可以开展救灾外交。现有研究表明，救灾外交对陷入冲突但又有改善关系意向的国家往往能产生更加积极的影响。这在本次“地震外交”中也有明显的表现。

第一，推动土耳其与西方关系的缓和。地震发生后，赈灾和重建是土耳其政府的主要职责，而“缓和”和“回暖”将是土耳其与西方关系的主要基调。西方国家（包括瑞典、芬兰等）在震后纷纷向土表达慰问，人道主义的考虑暂时遮蔽了政治上的纷争。在战后重建的过程中，土耳其需要西方的资金支持；西方国家在北约扩容问题上同样需要土耳其的配合。西方国家的积极表态给足了土耳其面子，并提供了“台阶”，双方关系可能会在短期内得到改善。

第二，促进土耳其与希腊关系的改善。近年来，希腊和土耳其因东地中海油气资源勘探、领土划分、移民事务等问题而深陷僵局。去年5月希腊总理米佐塔基斯在美国国会发表演讲，呼吁美国不要向土耳其出售F-16战斗机。对此，埃尔多安表达了强烈不满，并表示“不会再和他说话”。震后，希腊总统和总理先后致电埃尔多安以表达哀悼，希腊外交部长尼科斯·登迪亚斯亲自访问灾区，并与土外长恰武什奥卢举行会晤。舆论普遍认为，登迪亚斯此访或有助于两国就解决分歧启动对话，重续1999年“地震外交”的佳话。

第三，助推土耳其与亚美尼亚关系的正常化。土耳其与亚美尼亚至今仍没有建交，两国在“亚美尼亚大屠杀”的事实判断和性质认定上存在根深蒂固的矛盾。2020年亚美尼亚与阿塞拜疆在纳卡爆发冲突，土耳其高调支持阿塞拜疆，助其夺回纳卡关键地区的控制权。在战争中失利后，亚美尼亚自去年开始寻求改善与土耳其的关系，但至今未取得进展。地震发生后，亚美尼亚向土耳其派出一支28人的搜救队，两国边境30年来首次重新开放，以方便向灾民运送人道主义援助物资。2月15日亚美尼亚外交部长米尔佐扬与土耳其外长会晤，并重申了与土耳其实现关系正常化的意愿。鉴于两国在纳卡问题和历史问题上的严重分歧，此次“地震外交”使两国关系实现正常化是不现实的，但至少展示了亚美尼亚想要改善双边关系的诚意。

第四，加速土耳其与以色列的缓和进程。土以近年来围绕巴以冲突、叙利亚库尔德武装、穆斯林兄弟会等问题发生多次摩擦。2018年5月美国驻以色列大使馆迁至耶路撒冷，激化巴以冲突，导致大量巴勒斯坦人死伤。土方召回驻以大使并驱逐以方大使，以色列则驱逐土耳其驻耶路撒冷总领事，两国关系陷入低谷。去年8月，土以宣布恢复外交关系。土耳其地震发生之后，以色列顺水推舟，派出救援人员前往土耳其参与搜救。2月14日两国外长还就地震援助和双边关系举行了会晤。

需要指出的是，作为一种低政治领域的交往，“地震外交”对于国家间关系的改善及持续性不能被夸大。尽管救灾外交可能会在短期内促进敌对国家放下历史恩怨和利益纠葛，但从长远来看，其正面影响会随着灾害的缓解、领导人更迭、高级政治的回归而趋于消解，而原有矛盾会重新回归外交舞台的主流。“地震外交”作为一种催化剂能否产生作用，取决于国家间的关系互动是否向着良性互动的方向发展。例如，由于经济环境恶化，土耳其从2021年开始着手改善与其他中东国家（以色列、沙特、阿联酋、埃及、叙利亚）的关系，因此土耳其与上述国家的“地震外交”是土耳其“缓和外交”的延续，其本身并未创造新“政策议程”。

以土美关系为例，美国也向土耳其提供了援助，但这种人道主义行为并不会改变两国在叙利亚的基本矛盾。目前大约900名美国士兵仍驻扎在叙利亚，与库尔德武装“人民保护部队”结盟打击极端组织“伊斯兰国”残余势力。美国对库尔德武装的支持导致美土关系出现裂痕，多年来土耳其一直指责美国支持“恐怖分子”。当下，土耳其仍未就瑞典、芬兰加入北约事宜松口，而美国也没有解除对土耳其的军事制裁。通过在叙北制造一个反政府中心，美国的意图是动摇俄罗斯在中东的盟友、牵制土耳其和威胁伊朗。由于美国短期内不会改变对库尔德武装的支持政策，土美矛盾短期内也就很难解决。

大地震还为土欧关系增添了新的难题。地震加剧了叙利亚的人道主义危机，而难民问题则是土欧关系的重要议题。根据联合国难民署发表的公告，大地震后叙利亚难民人数将急剧增加，预计530万民众将在震后流离失所。新一批灾民的涌入将成为欧洲“不能承受之重”，为了避免此种情况发生，欧洲国家势必寻求土耳其的支持，双方在难民问题上的博弈将加剧。除此之外，土欧在人权、反恐、入盟、“伊斯兰恐惧症”等领域皆存在矛盾，这些难题可能会因“地震外交”而悬置，但很难因领导人的友好表态而化解。

并不单纯的“救灾外交”只是“催化剂”

地震作为一种自然灾害具有突发性、急迫性和严重性，因此更容易在不同国家的民众之间催生设身处地的情绪、觉知和理解。世界上没有一个国家可以声称有能力应对所有的自然灾害。在重大自然灾害面前，国与国之间的“安全困境”让位于人与自然的“安全困境”，人道主义精神被激发，无政府状态下的国家自助（国际关系的“理论硬核”）被因灾难而生的“利他主义”所稀释。

从历史经验来看，救灾外交——不管是提供援助还是接受援助，通常都会溢出人道主义的范畴，掺杂更多的政治目的，如改善形象、树立威望、扩大合作等。需要指出的是，通过减灾、赈灾和人道主义援助而实现双边关系改善的案例虽然并不少见，但它更多时候充当的是“催化剂”，其本身难以产生新的“外交倡议”或“政策议程”。