政府工作报告深读｜怎么理解“在发展中化债、在化债中发展”？

近年来，地方政府债务问题备受关注，2025年政府工作报告再次强调“在发展中化债、在化债中发展”，并提出优化考核机制、科学分类精准置换债务、加快地方融资平台市场化转型等措施。这一系列举措显示出中央在防范化解地方债务风险方面的战略方向，即在保持经济增长的同时，逐步降低债务风险，确保财政可持续性。本文对政府工作报告中关于地方债务的表述做了进一步梳理和展开，以便于更好理解未来地方债务治理的政策导向。

“在发展中化债、在化债中发展”的关键是平衡增长与风险

传统的债务治理思路往往倾向于“紧缩式”化债，即通过减少财政支出和压缩债务存量来降低风险。然而，这种方式在经济下行压力较大时可能导致财政支出缩减过快，从而影响地方经济活力。2025年政府工作报告提出的“在发展中化债、在化债中发展”，意味着中央政府希望通过扩大内需、优化投资结构、提升财政收入来形成可持续的化债路径。地方政府在落实这一方针时，应更多地依赖经济增长带来的财政增收，而非简单依靠削减支出来解决债务问题。

优化考核机制，释放新的投资空间

政府工作报告提出“优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间”。这表明未来地方政府债务管理将更加精准化，针对不同地区的债务情况实施差异化管理。同时，“打开新的投资空间”传递出一个重要信号，即中央仍然鼓励地方政府在可控范围内进行投资，但投资方向将更加精准，重点投向科技创新、产业升级、基础设施现代化等符合高质量发展要求的领域。对地方政府来说，如何优化投资结构，使资金流向更具长期效益的领域，将成为债务管理的核心考量。

科学分类、精准置换，进而优化债务结构

地方政府债务主要包括显性债务（地方政府债券）和隐性债务（如地方融资平台负债）。隐性债务往往是导致财政风险的重要因素，因此科学分类和精准置换是债务管理的重点。

其中，精准置换的关键在于，一方面需要以低息政府债务置换高息隐性债务，降低债务成本，以此减轻地方财政负担，另一方面，还需要优化债务期限结构，通过长期债务置换短期债务，减少短期偿债压力。更为关键的是提高地方债务的透明度。持续推动地方政府公开债务情况，确保市场对地方债务风险有清晰认知。

需要意识到，地方债务置换仍面临很多挑战，比如隐性债务的统计不清、部分地区财政收入增长乏力等问题。未来，地方政府需要加强债务信息披露，同时依靠经济增长带来的财政增收来支持债务优化。

加快地方融资平台市场化转型，摆脱“融资依赖”

地方融资平台长期以来承担着政府投资和基础设施建设的角色，但其融资功能使其背负大量隐性债务。政府工作报告提出“加快”剥离地方融资平台的政府融资功能，这意味着2025年可能会出台更强有力的政策，推动融资平台向市场化、专业化方向转型。

未来，地方融资平台的转型方案可能包括，比如向产业投资公司转型，支持科技创新、城市更新等领域的市场化项目；优化资产管理模式，通过REITs（不动产投资信托基金）等方式盘活存量资产，提高资金使用效率；以及拓展市场化融资渠道，减少对政府信用背书的依赖，提高自身盈利能力。

融资平台的市场化转型无疑是高度复杂的，尤其是对那些严重依赖融资平台举债的地方政府而言，必然会带来短期财政压力。但从长远看，这种阵痛是难以避免的，市场化转型有助于地方经济可持续发展，并减少隐性债务的积累。

政府工作报告为地方债务化解指明了方向，也就是通过优化债务结构、精准管理高风险地区、推动融资平台市场化等手段，在经济增长的过程中逐步降低债务风险。对地方政府来说，平衡经济增长和防范财政风险的关键在于提高政府投资的效率。未来，地方政府债务的管理模式将更加市场化、透明化，这也将为中国经济的长期稳定发展奠定基础。

（作者钟辉勇为上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院副研究员。）