【药品行刑衔接大家谈】拓展衔接深度广度 合力打击药品犯罪

本文转自：中国医药报

【药品行刑衔接大家谈】拓展衔接深度广度合力打击药品犯罪

——浅析行刑衔接工作中如何进行情况通报

□ 刘必柳 洪开鹏

《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》）已于今年2月1日起施行。《办法》第三条要求：“各级药品监管部门、公安机关、人民检察院、人民法院之间应当加强协作，统一法律适用，健全情况通报、案件移送、信息共享、信息发布等工作机制。”

那么，药品监管部门执法人员在具体工作实践中应当如何进行“情况通报”？笔者结合自身在药品行刑衔接工作中遇到的问题，浅析对《办法》中“情况通报”的理解，供大家参考。

“线索通报”改“情况通报”

《办法》第三条将《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（2015年施行，以下简称2015年《办法》）第三条中的“健全线索通报”修改为“健全情况通报”；删除了2015年《办法》第八条、第二十七条中的“线索”表述。修改后，涉及到“情况通报”的主要是《办法》第三条、第三十六条和第三十七条，涉及总则、一般情况通报和紧急情况下通报。

《办法》第三十六条第一款规定，药品监管部门在日常工作中发现违反药品领域法律法规行为明显涉嫌犯罪的，应当立即以书面形式向同级公安机关和人民检察院通报。第三十七条规定，药品监管部门对明显涉嫌犯罪的案件，在查处、移送过程中，发现行为人可能存在逃匿或者转移、灭失、销毁证据等情形的，应当及时通报公安机关，由公安机关协助采取紧急措施，必要时双方协同加快移送进度，依法采取紧急措施予以处置。

从字面意思来理解，“情况”范围比“线索”的范围更大，体现了公安机关对深入拓展案件情况（情报、线索）来源的强烈诉求，凸显了行政监管部门和公安机关延伸衔接深度、拓展衔接广度的共同意愿，彰显了合力打击药品犯罪的坚定决心和政治担当。

区分情况通报与案件移送

《办法》第八条规定了案件移送的条件：“药品监管部门在依法查办案件过程中，发现违法事实涉及的金额、情节、造成的后果，根据法律、司法解释、立案追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，应当依照本办法向公安机关移送。”那么，情况通报和案件移送是什么关系？实践中如何区分何种情形下进行“情况通报”，何种情形下进行“案件移送”？

笔者认为，要厘清两者关系，首先要研究《办法》的上位文件《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《规定》）中关于这方面的规定。

《规定》并没有设定情况通报或者线索通报的路径，仅在第三条第一款明确：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”

根据这一条款，只要“涉嫌”构成犯罪的，都应当移送公安机关（意味着移送门槛非常低）。《办法》在《规定》第三条第一款的基础上，将本来应当全部“移送”的案件（情况、线索等），在程序上设计了情况通报与案件移送两种路径，以增强行刑衔接可操作性，提高衔接效率。从《办法》第三条规定表述的逻辑上看，情况通报与案件移送之间应是一种并列且互为补充的关系。换而言之，要么情况通报，要么案件移送。

分析《办法》第八条和第三十六条，两个条款都隐含了一个前置条件，就是药品监管部门对相关的案件线索进行调查和判断，然后，根据现有证据、取证难度等因素将“涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的”分成两种情况：在案证据充分则移送案件，在案证据不充分则情况通报。

也就是说，当在案证据比较充分时，行政机关已经取得的证据基本上能够证明当事人存在客观的犯罪事实，已经基本符合犯罪的构成要件，依法需要追究刑事责任的，应当依照《办法》第八条的有关程序和要求，将案件材料移送公安机关。当在案证据不充分时，在案证据无法证明客观的犯罪事实，甚至行政机关尚未取得相关案件的证据，仅仅是获得相关的犯罪线索而仅靠行政手段又无法取证、固证，即在行政机关凭借经验等因素判断相关的案件情况（线索）明显涉嫌犯罪、又穷尽自身行政手段无法进一步调查取证的，甚至可能出现证据灭失、行为人逃匿不良后果的，应当将有关情况通报给公安机关和人民检察院。

如何进行情况通报

从理论上说，要做到“应通报尽通报”。《办法》第三条的“线索通报”被“情况通报”代替，“情况”范围比“线索”的范围更大，作为药品监管部门应当一如既往地加大对违法犯罪情况（情报、线索）的通报，要做到“应通报尽通报”。

同时，从相关部门关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见等文件要求和人民检察院进行法律监督的情况来看，主要针对的问题是“有案不移、有案难移、以罚代刑”，显然政策面是在鼓励行政机关加大涉刑案件移送的力度强度和精度，“应通报尽通报”是应有之义。

从实践上看，不应滥用情况通报方式。在具体工作中，将所有药品领域涉嫌犯罪行为通过情况通报的方式一股脑推送给公安机关，显然是不科学、不可行的。

一方面，会显得药品监管部门没有担当，甚至有推卸责任之嫌；另一方面，会造成公安机关食药环侦查部门大量的警力被浪费，反而不利于公安机关集中精力打击药品领域犯罪案件，降低了打击效率。因此，情况通报应当作为一种兜底和应急手段，不能滥用。

关于案件移送和情况通报的建议

在实践中，为提高行刑衔接工作效率，加大对药品领域违法犯罪行为打击力度，笔者建议各地根据实际情况制定实施细则，明确移送案件类型（标准）、不予移送案件标准和情况通报的具体情形，做到精准移送案件和高效通报情况。

一是明确案件移送的类型和标准。在《办法》基础上，进一步制定药品监管部门移送涉嫌犯罪案件类型及标准的配套文件，切实提高移送效率。

二是明确不予移送案件标准。从犯罪的构成要件上看，监管部门在查处药品领域涉嫌犯罪案件时，相关证据证明当事人没有犯罪故意或者情节显著轻微等符合不起诉、不追责的条件，可不予移送。主要有以下情形：符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定的情形的；符合《中华人民共和国药品管理法》第一百一十七条第二款、《中华人民共和国药品管理法实施条例》第七十五条、《医疗器械监督管理条例》第八十七条、《化妆品监督管理条例》第六十八条规定的情形的；符合《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害药品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第十八条第一款规定的情形；其他依法不予移送的情形（《中华人民共和国刑事诉讼法》第十六条等情形）。建议由药品监管部门依法作出相应处理，并将处理结果抄送同级人民检察院。

三是明确情况通报的范畴。笔者建议，以下情形可以考虑将案件列入情况通报的范围：上级领导明确批示的案件情况；药品属于《解释》第一条第（一）至（四）项规定的情形的；社会影响重大的案件情况，如已经引起社会重大舆情的案件；案件情况非常复杂，穷尽行政力量无法查清事实的案件情况；特别紧急的情况，公安机关不介入将可能导致证据灭失、行为人逃匿的不良后果的，即《办法》第三十七条规定的情形。

（作者单位：江苏省药监局盐城检查分局，广东省药监局）