个人破产制度地方实践的困境与纾解——基于江浙试点的分析

个人破产制度作为解决个人债务难题、优化营商环境、激发市场活力的重要举措，在我国已开启试点实践并取得一定成效。最高人民法院在《人民法院第五个五年改革纲要（2019 - 2023）》中明确提出“研究推动建立个人破产制度”，随后深圳、浙江、江苏等地相继开展试点工作，积累了宝贵经验，但也暴露出诸多困境，亟待完善与改进。

一、个人破产制度试点实践现状

深圳作为先行者，在个人破产制度试点中成绩斐然。其申请前辅导机制成效显著且已常态化，为债务人提供了清晰指引，有效提升了破产程序推进效率。江浙地区则运用“执破融合”“执破一体”等方式，充分发挥“类个人破产”制度的债务清理功能。

2020年12月，浙江省高院发布《个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》，确立“依法合规、鼓励探索、府院联动”三大原则，形成“4 + 15”试点格局。江苏省自2019年在吴江、新沂法院开展“与个人破产制度功能相当试点”工作并逐步扩展，至2022年底实现全省覆盖。2021年12月，江苏省高院发布《关于开展“与个人破产制度功能相当试点”工作中若干问题解答》，确保试点工作有序深入开展。

两省实践路径呈现以下特点：一是“执破融合”模式，依托执行部门筛选债务人，结合破产审判专业优势，实现案件高效联动，提高债务清理效率；二是企业破产与个债清理协同推进，重点帮扶为企业担保负债的实际控制人或股东，2023年受理关联案件22件，助力企业化解债务危机；三是免责考察期差异化设置，浙江设置5年免责考察期，并根据清偿率调整限制措施；江苏则按清偿比例划分15年考察期，如清偿率不足10%需满5年方可免责，体现对不同债务人的针对性管理。

二、地方实践面临的困境

尽管江浙两省在个人破产制度试点中取得一定进展，但仍面临诸多困境。

一是缺乏个人破产法律依据。由于没有类似《深圳经济特区个人破产条例》的法律规范性文件，两省法院只能参照企业破产法相关原则和精神，依托执行程序促使双方达成和解实现债务人债务豁免。实践中，金融机构债权人因其工作人员无免除债务的权利，很难达成和解，且该类债权人实际占比较大，导致债务清理工作推进困难。

二是缺失从执行案件中筛选适格主体的标准。两省法院借助执行优势筛选“良善债务人”，虽避免了欺诈申请等问题，但增加了申请破产的时间成本，导致债务进一步增加，财务状况进一步恶化。同时，目前并没有从执行案件中筛选适格主体的具体标准，使得筛选工作缺乏统一规范，影响破产程序的高效开展。

三是缺少政府监管机构。两省虽由政府机构管理破产事务，但管理机构不一、管理人职责不够明确、保障不足、权力不明等问题较为突出，实现府院联动能力较低，致使行动效率大大下降。由此导致法院工作量骤增，加重了法院的负担。

三、地方实践困境纾解路径

为解决上述困境，推动个人破产制度试点工作顺利开展，可从以下方面着手。

一是出台个人破产规范性文件。深圳地区丰富的立法资源和实践经验，为江浙两省出台“个人破产条例”奠定了良好基础和条件。江浙试点地区亟需法律制度提供依据，以统一“核心规则”。有上位法支撑，法院开展试点工作将有法可依，同时对于金融机构债权人，其和解几率也将大大提高。此外，法律规范的出台将整合江浙试点地区不同法院、不同特点的现状，充分发挥两地司法机关的创新优势，集中力量探索更符合我国国情的个人破产制度。

二是建立“申请前辅导”机制。两省法院探索建立个人破产制度，应将重心由“事后”转移至“事前”，由局部试点转为全流程探索。辅导机制可溯源至域外债务咨询制度，深圳的“申请前辅导”机制常态化说明该项程序有效且必要。通过“事前”辅导，让债务人明晰破产的要求、诚信的重要性，也便于其选择合理、合适的破产程序。此举不仅可以为法院减轻资格审查、材料不符等繁复的工作压力，也可以避免债务人直接选择清算而导致的破产失败等问题。

三是设立专门的个人破产管理机构。两省虽均设立了“专门机构”，但其形式各异，能量感与存在感较低，无法匹配当下与日俱增的破产案件需求，更无能力与政府其他部门配合。专门机构的设立能够分担法院审查的工作、事前辅导债务人、为债权人提供稳定预期。该专门机构本就是公信力的象征，此举将强有力的助推债务纠纷合理合法解决。同时，也可加强府院联动、信息财产查核、信用联合惩戒、免责考察监督等方面。此外，试点地区下设分支机构垂直管理，经验互鉴，统一指导，提高个人破产制度实施的专业性和效率。

四、个人破产制度完善的意义与展望

个人破产制度试行至今，已为众多确无履行能力的诚信债务人解决了繁重的债务包袱，使个人重新迸发生活动力，重新拾起创新创业的勇气，体现了共同富裕底层逻辑的应有之义。它完善了市场退出机制，为社会增添市场活力，优化了市场营商环境。

现阶段，个人破产应遵循诚实信用、公平清偿、利益衡平、公正高效的原则，逐步有序推进全过程、全方位的个人破产制度。制度构建应着眼于总结各地经验成果与突出问题，再至全国统一适用，为后续立法提供全面且严谨的实践经验。

在未来的发展中，个人破产制度还需进一步优化。一方面，要持续加强宣传教育，提高公众对个人破产制度的认知度和接受度，改变传统观念中对“破产”的负面认知，让更多人了解该制度是为“诚实而不幸”的债务人提供重生机会，而非逃避债务的手段。另一方面，要不断完善配套制度，如财产登记制度、信用体系等，为个人破产制度的有效实施提供坚实保障。财产登记制度的完善有助于准确核查债务人财产状况，防止债务人隐匿财产；信用体系的健全则能更好地规范债务人和债权人的行为，对失信行为进行惩戒，对诚信行为进行激励。

此外，还需加强国际交流与合作，借鉴国外成熟的个人破产制度经验，结合我国国情进行创新和完善。不同国家在个人破产制度方面有着不同的实践和探索，通过国际交流与合作，可以拓宽视野，学习先进理念和方法，为我国个人破产制度的发展注入新的活力。

个人破产制度是我国市场经济体制下不可或缺的重要组成部分，对于解决个人债务难题、优化营商环境、激发市场活力具有重要意义。尽管在试点实践中面临诸多困境，但通过出台规范性文件、建立申请前辅导机制、设立专门管理机构等措施，有望逐步解决这些问题。未来，个人破产制度将在不断完善中发挥更大作用，为我国经济社会的高质量发展提供有力支撑。我们应坚定信心，积极探索，推动个人破产制度朝着更加科学、合理、有效的方向发展，让更多“诚实而不幸”的债务人受益，共同构建一个更加公平、和谐、充满活力的社会。

稿源：荆楚网（湖北日报网）

作者：贾爱玲（浙江农林大学浙江省乡村振兴研究院教授、文法学院法学系主任）；赵建新（浙江农林大学文法学院硕士研究生）。

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