降成本扩空间 政策“组合拳”破解养老服务设施用地难题

中国消费者报报道（记者孙蔚）积极应对人口老龄化是国家重大战略任务。为了破解当前养老服务设施建设落地难、成本高的痛点，近日，自然资源部、民政部、国家卫生健康委联合印发《关于深化自然资源要素保障 支持养老服务改革发展的若干措施》（以下简称《若干措施》），以18条精准举措打出一套政策“组合拳”，构建降成本、活存量、强监管的全链条支持体系，推动养老服务从“基础兜底”向“提质增效、降负纾困”升级。

就近养老不易

国家统计局数据显示，截至2024年底，全国60岁及以上老年人口达3.1亿，占总人口的22%；失能失智老年人照护、社区养老服务等需求刚性增长。然而，在养老服务设施的建设中，单独占地成本高、存量资源盘活流程复杂、企业初期资金压力大等问题制约了普惠养老服务供给。

就近养老是多数城市老人的心愿，但记者采访发现，中心城区养老设施落地难、选址难、建设慢等问题，让这份期盼成了“奢侈品”，不少老人和家属不得不面对“养老设施远在天边、照护奔波近在眼前”的现实。

家住北京市东城区和平里附近的消费者张女士今年78岁，独居的她因腿脚不便急需社区养老驿站提供助餐、上门护理等服务。“街道两年前说计划在小区附近建养老驿站，可选址选了快一年，要么是邻居们担心有噪音，要么是规划调整流程复杂，到现在仍没见到驿站的影子。”张女士指着小区几百米外的闲置底商对记者说，“每天只能自己慢慢做点儿饭，想找个上门的护工，要么价格贵，要么嫌路程远来不了，真盼着驿站能早点建起来。”

北京消费者李女士打算为82岁的母亲在家附近的养老院找个床位，但排队4个多月仍没有消息。“我母亲半失能，离不开人照顾，我想找个离家不远、步行就能到的养老院，可周边的养老院、养老驿站床位都满了，只能先登记排队等消息。”李女士坦言，郊区的养老机构床位充足，但距离她家最近的也有20多公里，去探望老人的话不方便，“把老人送太远不放心，留在家里又精力跟不上，挺无奈的”。

盘活存量资源

据记者了解，自然资源部曾于2019年出台《关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见》（政策1.0版），较好地保障了养老服务设施用地。此次3部门联合推出《若干措施》（政策2.0版），以降低用地成本、盘活存量空间为核心，制定了7个方面18条政策举措。

“未来公众能够更加便捷地在家门口找到适合自己的养老服务设施。”自然资源部自然资源开发利用司开发利用政策处处长陈永料表示，《若干措施》通过强化自然资源规划、用地、登记等全链条要素保障，降低养老服务机构建设和运营成本，充分释放存量土地和房屋资源潜力，扩大普惠养老服务供给，推动养老服务业高质量发展，构建中国特色养老服务体系。

《若干措施》明确要求，新建城区、居住（小）区、住宅项目要严格按照国家和地方规定的配套标准，同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用养老服务设施；配套设施的规划方案必须经过民政部门审核同意，从规划源头确保养老服务设施的位置、规模、功能符合实际需求，建成后不得擅自改变用途或缩小建设规模。

《若干措施》打破城乡存量资源盘活壁垒，让沉睡空间变身养老服务主阵地。在城镇区域，明确老旧小区周边边角地、夹心地等零星用地可改造增设养老及医养结合设施，存量空间转型后5年内可按原用途使用且不增收土地价款，同时简化规划调整流程，明确调整条件、时限和材料清单，支持非营利性养老设施依法依规调整容积率、建筑高度。在农村区域，优先利用闲置集体建设用地建设养老设施，符合条件的集体经营性建设用地可通过出让、出租等方式用于养老项目建设，既避免占用耕地又降低农村养老项目用地门槛。

广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉对记者表示，养老服务需求主要集中在主城区、老城区及已建成社区，这些区域新增土地稀缺、成本较高，而老年人就近养老需求强烈，新增建设往往难以匹配服务可达性。过往建成的部分小区的功能布局已不适应现状，商业、办公、工业、仓储及学校、社区用房等存在低效闲置问题，边角地、夹心地、插花地等零星用地普遍存在，完全可以通过功能改造用于养老服务。

降低用地成本

《若干措施》以成本能降尽降为核心，构建全流程低成本用地体系。在规划层面，明确养老专项规划纳入国土空间详细规划和“一张图”管理，允许非独立占地养老设施与其他建筑兼容建设，从根本上削减单独占地成本。在供地层面，对非营利性养老机构用地应保尽保、依法划拨，免除土地出让金；对营利性养老用地全面推行长期租赁、先租后让等灵活模式，土地出让金可分两年缴清，同时支持地方在不低于协议出让最低价的前提下，合理确定经营性养老用地出让底价，缓解企业初期资金压力。

对利用闲置商业、办公、工业、仓储用房等存量房产改造建设养老服务设施，《若干措施》提出可享受5年过渡期政策，转型期间按原用途使用土地，不改变用地性质、不增收土地价款；简化规划调整审批流程，对符合条件的项目，支持其对容积率、建筑密度等规划指标进行优化，以满足养老设施的日照、通风、适老化改造等需求。

中国社会保障学会副会长、浙江大学教授何文炯对记者表示，破解养老设施建设成本难题，关键要构建“政府+市场+社会”的成本分担机制，让老人能享受到价格可承受、服务有保障的养老服务。何文炯建议，还可以通过税收优惠、金融支持引导社会资本参与普惠性养老。“让企业有动力做、老人消费得起，才能从根本上解决供给不足的问题。”何文炯表示。

自然资源部国土空间规划局相关负责人表示，《若干措施》是对养老服务资源保障政策的升级，下一步将分层开展政策培训，推动各地制定配套细则。随着新政的落地，预计今年全国将新增一批社区养老服务站、农村幸福院等，普惠养老服务供给能力将进一步提升。